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Regroupements d’organismes HLM : l’heure du bilan

L’article 81 de la loi ELAN impose pour tout organisme HLM gérant moins de 12 000 logements sociaux à se regrouper. L’échéance initiale du 1er janvier 2021 dépassée, les bailleurs sociaux concernés ont accéléré le mouvement. Les premiers éléments de bilan publiés témoignent de cette dynamique. Une transformation qui sert les enjeux patrimoniaux propres au secteur.

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Le patrimoine HLM français était jusqu’à présent détenu par un nombre élevé de petits acteurs au parc réduit, et quelques grands groupes nationaux. En 2018, 200 bailleurs sociaux étaient regroupés(1). Parmi eux, une majorité d’ESH (entreprises sociales pour l’habitat), les OPH (offices publics de l’habitat) restant très majoritairement non affiliés. Au sein de 16 groupes ou regroupements, les opérateurs concernés géraient moins de la moitié du parc social. Mais la topographie du secteur est en train de se densifier sous la pression de la loi.

Plus de la moitié des bailleurs sociaux concernés

Environ la moitié des 720 organismes HLM(1), gérant 28% du parc social(2), sont directement visés par l’obligation de regroupement établie par la loi ELAN du 23 novembre 2018. Parmi ces bailleurs sociaux, 176 OPH sont concernés par ces regroupements avec la présence d’un seul OPH rattaché à chaque intercommunalité en 2023.

113 SEM Immobilière sont également soumis à l’obligation de regroupement ainsi qu’une cinquantaine d’ESH .

La loi a prévu quelques exceptions notables à la règle, pour les organismes ayant fait de l’accession sociale à la propriété leur activité principale. Sont également exemptés les organismes seuls à posséder leur siège social dans un département donné, ou encore dont le siège social est présent en Corse ou dans les DOM.

Vers un logement social plus efficient ?

C’est donc une transformation profonde qui s’est engagée depuis 2019. Rationaliser le secteur, tel est l’objectif assigné au mouvement de regroupement. Il s’agit, pour le législateur, d’accroître les marges financières des organismes et d’optimiser leur capacité à investir, donc à produire de nouveaux logements.

En se concentrant, le secteur du logement social doit en outre gagner en efficience et en professionnalisation avec, bien sûr, des économies d’échelle à la clé. Du regroupement aux stratégies patrimoniales partagées, il y a néanmoins un cap à franchir dans la durée. La loi ELAN entend en tout cas offrir aux organismes une boîte à outils pour accélérer cette mutation.

Une pluralité de solutions de regroupement HLM possibles

Les organismes soumis à obligation à intégrer un groupe peuvent s’y conformer de 3 manières différentes : soit en fusionnant avec un ou plusieurs autres organismes pour atteindre le seuil critique, soit en intégrant un groupe capitalistique, soit en constituant une Société Anonyme de Coordination (SAC).

Les groupes, dès lors, constitués peuvent présenter 2 formats différents.

  • Première solution : un groupe au sens du Code du commerce. Un des organismes regroupés contrôle alors directement ou indirectement les autres.
  • Seconde option : former avec d’autres bailleurs sociaux une SAC, nouveau statut collaboratif qui préserve l’autonomie de ses membres.

Se conformer à l’obligation légale peut également passer par une stratégie d’augmentation du patrimoine détenu, via la construction, l’acquisition de nouveaux logements, ou encore l’absorption du patrimoine d’autres bailleurs pour atteindre le cap des 12 000 logements. 

La restructuration du secteur en voie d’achèvement

L’échéance initialement fixée par la loi ELAN pour les regroupements de bailleurs sociaux avait été fixée au 31 décembre 2020. Du fait de la crise sanitaire, mais aussi du report des élections municipales et communautaires, le processus a été retardé. Le 16 novembre 2020, une circulaire du ministère en charge du Logement a pris acte de ce retard.

Mi-mai 2021, lors de l’Assemblée générale de la fédération des OPH (FOPH), Emmanuelle Wargon, ministre en charge du Logement, faisait état de 75% d’organismes ayant satisfait à leurs obligations et 25% de retardataires, dont 10% d’organismes en difficulté pour s’y conformer.

Le 24 juin 2021, la fédération des ESH dressait un panorama de la réorganisation de ses adhérentes. Résultat : 164 ESH rattachées à un groupe à date, sur les 174 existantes. Il ne reste désormais que 5 ESH indépendants dont le parc excède le seuil des 12 000 logements ou unique organisme HLM de leur département.

Du côté des OPH, organismes HLM les plus impactés par la réforme, la fédération nationale des OPH a publié le 4 octobre 2021 un bilan complet des regroupements opérés, région par région. Depuis fin 2018, 118 OPH ont rejoint une société de coordination (SAC) et 42 ont disparu, du fait de fusions entre offices HLM ou de l’adoption d’un nouveau statut (SEM, coopérative, ESH). Il ne reste donc à date que 16 OPH sans solution.

Au-delà de l’obligation légale, une opportunité ?

Tous statuts confondus, les organismes HLM regroupés ont montré une nette appétence pour le nouveau format de la société de coordination. Cette solution collaborative préserve en effet l’autonomie de chacun des membres. Mais elle favorise aussi l’innovation via le partage des ressources, l’apaisement de la concurrence et la mise en commun des expertises. Dans le nouveau paysage du logement social, les SAC pourraient ainsi jouer le rôle de catalyseurs pour le défrichage de nouveaux domaines de compétence : prospective foncière, syndic social, accompagnement du vieillissement dans les territoires, vente HLM Sur le plan patrimonial, la concentration des acteurs du logement social est a priori vertueuse. Elle permet une meilleure coordination de la construction de nouveaux programmes de logements et une plus grande cohérence dans les projets de réhabilitation du parc. De quoi contribuer à satisfaire l’objectif de 125 000 logements sociaux nouveaux en 2021 et 2022. Un cap ambitieux comparé aux 87 250 agréments de 2020.

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(1) Source : Banque des Territoires - Éclairages n°23 – novembre 2020

(2) Source : ministère de la Transition écologique – Chiffres du Logement Social à septembre 2021

(3) Source : Banque des Territoires - Éclairages n°23 – novembre 2020