L’Ancols publie ses recommandations sur l’obligation de regroupement des bailleurs sociaux

Favoriser une meilleure allocation des investissements, réduire les risques, professionnaliser le secteur par une montée en compétences, permettre de réaliser des économies d’échelle : l’obligation de regroupement faite aux organismes de logement social est censée initier une spirale économiquement vertueuse. Mais qu’en est-il exactement ? Et où en est le secteur dans l’application de la loi ?

Dans un rapport publié au mois de décembre 2022, l’Ancols établit un premier contrôle de l’application effective de cette obligation. Au regard des objectifs poursuivis par le législateur, - qui souhaitait que le processus de concentration ait un impact économique positif au bénéfice des ménages modestes et de l’efficience dans l’utilisation des ressources publiques -, l’agence dit « constater la difficulté à mesurer précisément les effets de la concurrence sur certains territoires, que ce soit par les prix - notamment du foncier - ou par la qualité des constructions, notamment sur les territoires en déprise. » Mais l’Ancols présente une analyse chiffrée de la dynamique de regroupement, et de sa conformité à la loi.

L’obligation de regroupement des bailleurs sociaux de taille insuffisante découle, rappelons-le, de l’application de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite « loi Elan »). Ce texte fait obligation aux bailleurs sociaux dont le parc est inférieur à 12 000 logements sociaux de se rapprocher d’autres bailleurs sociaux pour constituer un groupe. Cela suivant deux types de formats possibles :

• Des groupes dits « verticaux », constitués d’une entité faîtière et d’un ensemble d’autres entités contrôlées par la première ;
• Des groupes dits « horizontaux », constitués de sociétés de coordination, jouant un rôle de mutualisation des moyens, de coordination stratégique et de vigie financière.

Cette obligation de regroupement se double, pour les OPH, d’une obligation dite de fusion. Cette dernière prévoit qu’un seul OPH gérant moins de 12 000 logements sociaux peut être rattaché à une même collectivité ou un même groupement de collectivités, hors métropole du Grand Paris. Ainsi, si plusieurs OPH totalisant moins de 12 000 logements sociaux chacun sont rattachés à la même collectivité, ou au même groupement, ils doivent fusionner. 

Conformément à sa mission, l’Ancols a réalisé au premier trimestre 2022 un contrôle thématique sur les regroupements d’organismes de logement social. Elle a, pour ce faire, réalisé un contrôle ciblé d’une quinzaine de groupes verticaux et horizontaux, et en a tiré des enseignements lui permettant de formuler des recommandations.

Au 31 décembre 2021, le secteur des organismes de logement social dont le siège social est domicilié en France métropolitaine hors Corse comprend 710 entités actives. Cet ensemble se répartit en 209 offices publics de l’habitat (OPH), 174 sociétés anonymes (SA) de HLM, 167 coopératives HLM, 111 sociétés d’économie mixte (SEM) de logements sociaux et 49 sociétés de coordination agréées et immatriculées. Ainsi hors sociétés de coordination, statut mis en place en 2021, le nombre de bailleurs sociaux actifs s’est réduit de 9,5 % entre le 31 décembre 2018 et le 31 décembre 2021, passant de 730 à 661.

Au total, constate l’Ancols, 597 organismes HLM sont en conformité avec la loi Elan. Ce qui signifie que près de 17% des bailleurs sociaux ne le sont pas encore.

Concernant les cadres stratégiques d’utilité sociale (CSUS) qui sont des contrats d’objectifs conclus entre l’Etat les organismes, les regroupements ne s’accompagnent pas systématiquement d’objectifs chiffrés, notamment pour des engagements sur :

• la qualité des services rendus aux locataires
• la politique patrimoniale
• la gestion sociale
• la concertation avec les locataires
• et la politique d’accession

Les CSUS analysés ne prennent pas en compte les enjeux de mixité sociale et d’attribution aux publics prioritaires.

Autre difficulté consignée par l’Ancols : lorsque la société faîtière des groupes n’est pas un organisme de logement social, des difficultés récurrentes sont constatées pour la consolidation des comptes et leur suivi, ou encore la responsabilité des cadres stratégiques obligatoires et le contrôle.