En pleine pandémie, la chaîne du logement social serait-elle grippée ? Avec moins de 90 000 logements HLM agréés en 2020 pour un objectif de 110 000 (et un besoin annuel réel plutôt évalué à 150 000), le secteur n’arrive pas à répondre à la demande. Plus de 2 millions de personnes sont inscrites dans le cadre de leur demande de logement social au système national d’enregistrement (SNE).Il ressort des statistiques du SNE que moins d’une demande sur quatre est satisfaite après un an.
Mise en place en l’an 2000, la loi SRU n’est pas totalement appliquée. Elle imposait aux villes de se doter, sur leur parc de résidences principales, de 20% de logements sociaux à horizon 2020. Un seuil porté par la loi Duflot à 25% pour les 60% de communes les plus « carencées » à horizon 2025. 870 000 logements sociaux ont déjà été produits dans les communes déficitaires entre 2000 et 2019.
Plusieurs facteurs combinés expliquent l’actuel déficit de production de nouveaux logements sociaux : manque de fluidité dans l’attribution des permis de construire, difficultés d‘accès au foncier, contrainte de la préservation des sols, baisse des ressources des organismes HLM, année électorale peu propice.
Le 10 mars 2021, un rapport de la Cour des Comptes, commandé par le Sénat, a fait le bilan de l’application de l’article 55 de la loi SRU. Il en ressort que le dispositif s’avère « efficace pour soutenir la production de logements sociaux, mais inégalement appliquée sur le plan géographique ». Aux dires des magistrats financiers, l’efficacité de l’article 55 sur la production de logements sociaux est indéniable. Anticipant l’échéance de son renouvellement en 2025, la Cour propose de territorialiser davantage le dispositif. Par exemple en prévoyant une application différenciée suivant les territoires, graduée à l’échelle de l’arrondissement dans les plus grandes métropoles, et assortie d’un engagement de mixité sociale.
Le parc social comprend 7% de passoires thermiques, des logements étiquetés F ou G dans les diagnostics de performance énergétique. La proportion est de 18,7% dans le parc privé, selon une étude publiée par le ministère de la Transition écologique en septembre 20201. Cet écart s’explique par la prévalence du chauffage collectif au gaz dans le parc social, mais aussi par l’effort de rénovation fourni par les organismes HLM.
Depuis le Grenelle de l’Environnement, les organismes HLM ont en effet fourni un important effort de réhabilitation de leur patrimoine. En privilégiant la massification des rénovations énergétiques, ils se sont efforcés de répondre aux besoins de réhabilitation de logements vieillissants, mais aussi aux objectifs environnementaux imposés par la réglementation.
En 2018, l’USH (Union sociale pour l’habitat) évaluait ainsi à plus de 500 000 le total de logements ayant bénéficié de travaux d’amélioration de leur performance énergétique depuis 20132. Un récent rapport à la commission du développement durable de l’Assemblée nationale sur la rénovation thermique des bâtiments estime, quant à lui, que la plupart des 104 000 rénovations effectuées en 20193 dans le secteur du logement social relèvent de rénovations partielles et non de rénovations globales.
L’enjeu est de taille : la consommation énergétique des bâtiments représente 45% de l’énergie consommée en France4 et un-tiers des émissions de gaz à effet de serre, si l’on inclut les matériaux et construction/rénovation5.
Reste qu’un ménage sur trois dans le parc HLM, contre un sur quatre dans le parc privé6, est en situation de précarité énergétique. Soit autant de locataires modestes qui peinent à payer leurs factures d’énergie et souffrent d’inconfort thermique dans leur logement.
Le plan France Relance alloue 500 millions d’euros aux bailleurs sociaux pour la réhabilitation et la rénovation énergétique du parc social en 2021 et 2022. Sur ce total, 445 millions d’euros seront consacrés à des opérations de restructuration lourdes, comme le désossement de barres HLM. 40 millions d’euros seront affectés via l’appel à projets Massiréno, pour des opérations exemplaires et innovantes alignées sur les standards « zéro énergie » EnergieSprong. Enfin, 15 millions d’euros seront fléchés vers les territoires d’Outre-Mer.
Ces enveloppes cibleront prioritairement les logements porteurs d’étiquettes F et G du DPE, pour un saut de 2 classes de consommation énergétique a minima. Les subventions iront aux organismes HLM, aux collectivités et aux maîtres d’ouvrage d’insertion. Il s’agira d’aides directes visant à abonder des opérations qui ne s’équilibrent pas avec les aides existantes.
Dans son rapport « Rénover mieux : leçons d’Europe », publié en novembre 2020, le Haut conseil pour le climat (HCC) recommande de quadrupler le montant des soutiens publics, pour accélérer le mouvement. L’enveloppe du plan France Relance dédiée à la rénovation énergétique va dans le bon sens, estime le HCC. Mais elle n’engage l’État que pour 2 années, quand la dynamique de décarbonation du secteur du logement nécessiterait un engagement décennal.
Autre initiative : un appel à projets européen a été lancé au second trimestre 2021 dans le cadre de l’Initiative pour le logement abordable. Ce programme prévoit la désignation de 100 projets phares de réhabilitation thermique avec une approche novatrice, par quartiers, intégrant de nouveaux modes de participation des habitants.
250 000 agréments en 2 ans : c’est l’objectif de programmation de logements sociaux affiché par Emmanuelle Wargon.
Il s’agit de construire davantage de logements abordables en favorisant une plus grande mixité sociale. La ministre du Logement met au défi les collectivités territoriales d’émettre les permis de construire nécessaires. Simplifier les procédures d’agrément et accélérer la délivrance des permis de construire figurent d’ailleurs parmi les objectifs du pacte pour la relance de la construction durable signé par la ministre avec plusieurs associations d’élus et de professionnels, en novembre 2020.
Cet objectif passera sans doute par l’exploration de nouveaux types de montages, comme la transformation de bureaux en logements sociaux. Une solution pertinente à l’heure où le télétravail se généralise et une opportunité intéressante en zones tendues, qui permet d’obtenir un bonus de constructibilité, donc une surface construite augmentée.
Autre piste possible : la reconversion de friches, à laquelle le plan France Relance consacre un fonds dédié de 300 millions d’euros.
Action Logement consacrera de son côté une partie de son plan d’investissement volontaire (PIV) à cet objectif. 250 millions d'euros de prêts et 450 millions de subventions seront distribués sur 2021-2022 pour construire des logements sociaux. S'y ajouteront 145 millions de prêts et 65 millions de subventions pour financer 14 000 places en résidences collectives ou logements destinés à de jeunes actifs et étudiants. 10 millions d'euros de subventions sont enfin prévus pour financer des logements en colocation dans le parc social.
CDC Habitat s’engage à financer quant à lui 42 000 logements sociaux en 2021 et 2022, soit 50% de hausse par rapport à sa production annuelle 2020.
Enfin, une alliance européenne pour un logement social durable et inclusif7 a par ailleurs été formée en septembre 2020, avec une première tranche de financements de 650 millions d’euros, pour la construction de 30 000 logements sociaux en France. Ces financements européens ne seront conditionnés ni à la taille du bailleur ni à l’envergure des projets et n’auront à répondre d’aucun critère de performance énergétique ou environnementale.
(1) "Le parc de logements par classe de consommation énergétique", une étude basée sur la collecte, par l’Ademe, des données issues des diagnostics de performance énergétique.
(2) Actualités Habitat n°1078 – Mai 2018
(3) Source : Rapport de la mission d’information sur la rénovation thermique des bâtiments – Rapporteurs : Vincent Descoeur et Marjolaine Meynier-Millefert – 10 février 2021
(4) Source : Ademe (2015)
(5) Source : projet SNBC 2018
(6) Source : Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE)
(7) Qui rassemble la Banque des territoires, la Banque européenne d’investissement (BEI), la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB) et l’Union sociale pour l’habitat (USH).
