Logement social : entre production nouvelle et réhabilitation, un équilibre encore fragile

Emmanuelle Cosse : Avec 20 000 visiteurs uniques et 32 000 visites en trois jours, il s’agit d’un très beau congrès. Mais mon principal motif de satisfaction est relatif aux ambitions défendues et à la volonté exprimée par les bailleurs sociaux de se mobiliser pour l’accès au logement. Il était important de faire la démonstration de cette mobilisation, à la veille d’un débat sur la loi de finances qui n’est, pour le coup, vraiment pas au niveau d’ambition attendu.

Emmanuelle Cosse : Les bailleurs sociaux sont effectivement au rendez-vous des engagements pris en février 2025, auprès de la ministre du Logement de l’époque, Valérie Létard. Les chiffres 2025 concernant les investissements des bailleurs sociaux sont assez bons. C’est le cas aussi bien concernant la production, avec 100 000 nouveaux logements créés, qu’en matière de rénovation, avec 125 000 réhabilitations d’ampleur, assorties d’un changement d’étiquette DPE (Diagnostic de Performance Energétique).

Mais cela n’est pas suffisant. Nous aurions souhaité pouvoir retrouver les très bons niveaux de production connus voici 8 à 10 ans, lorsque le secteur produisait entre 115 000 et 125 000 nouveaux logements sociaux par an. La dégradation du soutien public rend cet objectif actuellement inatteignable. C’est pourquoi à l’USH, nous demandons des moyens pour l’année 2026.

Entre production et réhabilitation, il n’est pas possible de faire un choix quand bientôt trois millions de ménages attendent que leur soit attribué un logement social. D’autant que la question de l’investissement recouvre un enjeu économique majeur : le logement social porte une grande partie de l’activité de production de logements neufs en France.

Je tiens à le rappeler : le logement social est une activité très vertueuse pour le reste de l’activité économique. Nos activités en production et en réhabilitation ont un impact bénéfique dans les territoires, sur les carnets de commande des entreprises comme sur l’emploi. Le secteur du logement social est le premier donneur d’ordres dans nombre de territoires. Et il a été démontré qu’un euro investi par l’État dans le logement Hlm produit au moins deux fois plus de richesses, qu’il s’agisse de travaux attribués, de TVA etc.

Emmanuelle Cosse : Nous devons produire davantage de logements sociaux. Cette production nouvelle est absolument nécessaire. Le marché du logement est en effet totalement obstrué, avec une pénurie de logements à louer et une accession à la propriété en berne. Si nous ne parvenons pas à répondre au moins en partie aux demandes des ménages en mal de logement, ce sera une catastrophe sociale à venir.

Mais l’équation financière des programmes de construction s’est complexifiée. Une récente étude de la Banque des Territoires a montré que le coût de production des logements sociaux a augmenté de 27 % en cinq ans. En raison de l’inflation sur les prix des matériaux, mais aussi de choix de constructions énergétiquement beaucoup plus performantes, la cherté des opérations pose question. A niveau d’investissement identique, on produit désormais moins de logements.

Par ailleurs, la réhabilitation s’impose comme une obligation légale, avec la nécessité de rénover les passoires thermiques étiquetées E, F ou G d’ici à 2034. Cette exigence est une bonne nouvelle pour les locataires du parc social, dont les logements deviennent plus sobres et les charges mieux maîtrisées. Mais elle s’accompagne de volumes de travaux coûteux, d’autant qu’ils doivent être menés en milieu occupé.

Emmanuelle Cosse : La situation financière des organismes Hlm n’est pas mauvaise, mais elle s’est fortement dégradée depuis cinq ans. C’est le résultat, d’une part, d’une augmentation brutale du taux du Livret A en 2023 et 2024 – revenu depuis à des niveaux plus acceptables. D’autre part, c’est aussi et surtout une conséquence de la RLS (Réduction de Loyer de Solidarité) : une ponction opérée sur les ressources des organismes Hlm, qui alimente le budget de l’État sans être réinjectée dans l’activité économique du logement social pour être réinvestie, ni même financer les politiques du logement.

Cette dégradation met les acteurs du secteur en difficulté dès lors qu’ils veulent continuer à investir*$, ce qui est indispensable, encore une fois, pour pouvoir répondre aux besoins de logement des Français.

Emmanuelle Cosse : Le secteur du logement social a affaire à son septième ministre de tutelle depuis mai 2022. Comme tous les acteurs du logement, nous appelons à davantage de stabilité, donc à des engagements pluriannuels, avec une loi de programmation permettant aux bailleurs sociaux de bénéficier d’un environnement législatif stable et de la visibilité financière requise pour monter des programmes de logements de long terme.

Nous souhaitons pouvoir accélérer aussi bien la production de logements neufs que la réhabilitation de logements dégradés, afin de participer pleinement au respect des engagements de la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC). Nous attendons de l’État le soutien nécessaire pour accompagner les territoires – ruraux en particulier – où s’expriment de fortes demandes sans que les capacités de financement soient au rendez-vous.

Il nous faut produire du logement social au bon niveau de loyer, suffisamment bas pour répondre à la fragilité croissante des foyers demandeurs.

Enfin, alors que 2026 doit marquer la fin de la période d’engagement des projets du Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU), l’USH plaide pour une préfiguration du futur programme de renouvellement urbain, dont la mise en œuvre nécessitera plusieurs années de réflexion et de concertation.

Emmanuelle Cosse : Dans le cadre de ce débat budgétaire, nous demandons une baisse des prélèvements opérés sur les recettes des Hlm dans le cadre de la RLS, prélèvements dont le montant a été porté de 1,3 à 1,1 millions d’euros en 2025. Le niveau de nos revendications pour 2026 fait actuellement l’objet d’arbitrages entre les fédérations du secteur. À l’USH, nous estimons que la RLS doit continuer de diminuer de façon significative. Notre objectif est clairement d’obtenir sa suppression.

Nous demandons, par ailleurs, à retrouver le taux de TVA réduit applicable aux opérations de construction de logements sociaux, avantage fiscal supprimé depuis 2018*$.

Emmanuelle Cosse : Se battre pour que le logement reste abordable, donc à un prix acceptable pour tous, est évidemment un combat juste. Mais il y a débat aujourd’hui : faut-il aider le logement intermédiaire, qui s’est beaucoup développé ces dernières années et bénéficie désormais de financements publics alors même qu’il ne concerne que les ménages disposant de revenus supérieurs au plafond de ressources du logement social*$, soit une toute petite frange de la population ? Le sujet est complexe. Il ne s’agit pas de discuter de la nécessité d’une part de logement intermédiaire dans la production de logements : nous sommes dans une telle situation de raréfaction de l’offre de logements locatifs que ce type de réponse n’est pas à négliger. Mais il faut veiller à ce que l’essor actuel du logement intermédiaire ne masque pas le détournement des investissements qui doit bénéficier au logement social et très social. J’appelle donc à une réflexion sur les territoires où sont produits les logements intermédiaires.

Emmanuelle Cosse : Le Mouvement Hlm s’est fortement engagé dans la décarbonation du secteur. Si nous regrettons la faiblesse des soutiens publics dans ce domaine, force est de constater que ces engagements ont produit des effets positifs.

Ainsi, la mise en œuvre du Zéro Artificialisation Nette (ZAN) a été très bénéfique pour les organismes Hlm. Elle nous a conduits à réinterroger nos programmes de construction dans le sens d’une meilleure densité, donc d’une utilisation plus vertueuse du foncier. Par ailleurs, le ZAN a favorisé les opérations de reprise de centres-villes ou centres-bourgs, au bénéfice croisé des locataires et des communes concernées – même si ces opérations plus complexes sont en général plus coûteuses.

Pour ce qui est de l’engagement RSE du secteur, la mise en œuvre de la directive européenne CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive) et de la taxonomie verte pose question. À l’usage, la remontée d’indicateurs s’avère très technocratique, loin des ambitions initiales. Elle ne traduit pas toujours fidèlement les engagements des bailleurs sociaux. Et les exigences nouvelles s’avèrent parfois impossibles à appliquer.

Je le précise : je ne suis pas favorable à la remise en cause du Pacte vert de l’Union Européenne. C’est sa mise en œuvre qui me semble inadéquate.