La loi spéciale n’est pas un frein aux démarches budgétaires des collectivités, mais il est vrai que le décalage du calendrier et l’absence à ce jour d’une loi de finances pour l’année 2026 créent de l’incertitude.
Alice Monticelli, responsable d’études financières à La Banque Postale, co-autrice de l’étude « DOB en instantané - édition spéciale 2026 »
La loi spéciale promulguée le 27 décembre 2025 sonne comme un bis repetita. Est-elle identique à celle de fin 2024 ?
Alice Monticelli : Elle l’est, à quelques éléments près. Déjà, son adoption intervient dans un contexte différent. Par ailleurs, elle contient cette année trois articles, contre quatre l’année dernière, et ce, parce que, contrairement à fin 2024, la loi de financement de la sécurité sociale a été adoptée fin 2025. Il n’était donc pas nécessaire de prévoir un article pour autoriser l’emprunt des organismes de sécurité sociale.
Cette loi spéciale pour 2026 comporte donc un premier article qui autorise l’État à percevoir les impôts existants ; un second qui reconduit les prélèvements sur les recettes de l’Etat à l’identique par rapport à 2025 ; un troisième qui permet à l’État de recourir à l’emprunt.
La loi spéciale prolonge, dès le 1er janvier, les règles appliquées en 2025, notamment pour ce qui concerne le niveau des prélèvements sur recettes, dont les compensations fiscales et la dotation globale de fonctionnement (DGF) versées aux collectivités locales. Cette reconduction intervient sans prise en compte des resserrements discutés dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2026.
Les prélèvements sur les recettes de l’Etat sont donc transitoirement maintenus aux niveaux de 2025, le temps que la loi de finances 2026 soit promulguée. Certains prélèvements sont versés par douzièmes et feront l’objet d’une régularisation ultérieure.
Dans quelle mesure cette loi spéciale permet-elle aux collectivités territoriales de mener à bien leur débat d’orientation budgétaire (D.O.B) et de voter leur budget 2026 ?
Alice Monticelli : La loi spéciale n’est pas un frein aux démarches budgétaires des collectivités, mais il est vrai que le décalage du calendrier et l’absence à ce jour d’une loi de finances pour l’année 2026 créent de l’incertitude. Il est à noter toutefois que si, en temps normal, les collectivités locales doivent voter leur budget au plus tard le 15 avril, en année électorale, elles disposent de 15 jours supplémentaires et ont donc jusqu’au 30 avril pour procéder à ce vote. Cette année étant une année d’élections municipales et communautaires, les communes et EPCI ont un peu plus de temps pour s’organiser. Par ailleurs, plusieurs options s’offrent aux collectivités : le débat d’orientation budgétaire (DOB) peut avoir lieu avant l’échéance des élections municipales et communautaires, ou après, pour laisser à la nouvelle équipe élue le temps de s’installer.
Il est à noter que le DOB — qui doit précéder le vote du budget annuel de 10 semaines au plus et de 12 jours au moins — est une discussion à caractère obligatoire pour les collectivités d’au moins 3 500 habitants, et une simple option utile pour les plus petites.
Pour quelle date approximative est-il possible de tabler sur une promulgation de la loi de finances 2026 ?
Alice Monticelli : Les 8 et 9 janvier 2026, la Commission des Finances de l’Assemblée nationale a procédé à une analyse du projet de loi de finances (PLF) - article par article - dans sa dernière version en date, à savoir celle votée par le Sénat le 15 décembre. La reprise de l’examen du projet de loi de finances (PLF) est intervenue le 13 janvier et devait se poursuivre en séance publique à l’Assemblée nationale jusqu’au 23 janvier ; nous savons désormais que le gouvernement va recourir dans un premier temps à l’article 49.3 de la Constitution pour faire passer au moins la partie “recettes” à l’Assemblée nationale. Si le processus se poursuit sur ces bases, il est possible de tabler sur un texte définitif au cours de la première quinzaine de février.
Le projet de loi de finances à l’examen à l’Assemblée nationale en ce début d’année 2026 est une version largement amendée par le Sénat. En quoi cette copie est-elle plus favorable aux collectivités que le texte initial ?
Alice Monticelli : Le Sénat est effectivement revenu sur les orientations impulsées par le gouvernement pour une seconde version du dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités (le “DILICO 2”), le mécanisme de « trésorerie forcée » associant les collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques. La version du projet de loi de finances (PLF) issue du Sénat apparaît ainsi en contradiction avec la volonté exprimée par le gouvernement, dans la version initiale du PLF, d’augmenter les prélèvements opérés sur les collectivités et de modifier les règles de calcul et les modalités de reversement du DILICO.
Le Sénat a largement revu la copie initiale, dans un sens plus favorable aux collectivités. De 2 milliards d’euros de prélèvement prévus dans le texte initial (soit deux fois plus que prélevé en 2025), le montant global du DILICO serait ramené à 890 millions d’euros en 2026. En particulier, le projet de loi de finances voté le 15 décembre prévoit que les communes soient exonérées, en 2026, de toute contribution au DILICO. Quant aux montants prélevés auprès des intercommunalités et des départements, ils sont réduits de moitié par rapport à la copie initiale. La contribution des régions serait inchangée.
Le Sénat a par ailleurs rétabli l’éligibilité de certaines dépenses de fonctionnement au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Il s’agit de dépenses liées à l’informatique en nuage, ou encore à l’entretien des bâtiments publics et des divers réseaux à la charge des collectivités.
Quelles mesures les collectivités peuvent-elles considérer comme certaines dans le projet de loi de finances tel qu’il a été remis à l’examen mi-janvier 2026 ?
Alice Monticelli : Parmi les mesures du PLF 2026 en cours d’examen à l’Assemblée nationale, certaines sont susceptibles d’être retenues dans le texte final. Par exemple, la mesure devant mettre fin au principe de contemporanéité qui permettait jusqu’ici à certains EPCI de percevoir des recettes de FCTVA en lien avec leurs investissements de l’année même, devrait être maintenue.
A noter qu’en dehors des discussions parlementaires, deux éléments peuvent d’ores et déjà être pris en compte dans l’élaboration des budgets locaux. Il s’agit d’une part de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales concernant les locaux d’habitation et les locaux industriels, soit environ 70 % des bases foncières. Cette revalorisation sera de +0,8 % pour 2026, ce qui correspond à l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé entre novembre 2024 et novembre 2025. Il s’agit d’autre part de l’augmentation du taux de contribution employeur à la CNRACL, la caisse de retraite des fonctionnaires territoriaux. Cette hausse est liée à une décision du gouvernement datant de début 2025. Le taux de contribution employeur doit augmenter de 3 points chaque année de 2025 à 2028. En 2026, il sera ainsi porté de 34,65 % à 37,65 %.
Quelles sont les mesures qui feront débat parmi celles qui concernent directement les collectivités ?
Alice Monticelli : Le débat porte majoritairement sur l’ampleur de la contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques. C’est notamment pour cette raison que le DILICO, via lequel l’État prélève sur les recettes fiscales des collectivités un montant -en fonction de critères de ressources et de charges- qui est ensuite reversé par tiers sur les trois années suivantes, est le principal point d’achoppement. Dans la version du projet de loi de finances du 15 décembre, le DILICO 2026 (ou « DILICO 2 ») consiste en un renouvellement du DILICO 1 dans sa méthode de calcul, ses modalités de reversement et son plafonnement, quand l’État envisageait le déploiement d’un mécanisme beaucoup moins favorable. À noter que, lors de l’examen qu’elle a fait du PLF mi-janvier, la Commission des Finances de l’Assemblée nationale a purement et simplement supprimé l’article relatif au DILICO 2. Qu’en sera-t-il de ce dispositif dans la version finale ? Il est trop tôt pour le dire…
Quelles sont enfin les mesures prévues dans la version du PLF initialement présentée par le gouvernement et qui pourraient réapparaitre dans la version finale ?
Alice Monticelli : Il est vraisemblable que la stabilisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et l’augmentation de la péréquation (à hauteur de 290 M€, comme en 2025) seront confirmées dans la loi de finances pour 2026. D’autre part, le montant des variables d’ajustement ne serait guère revu par rapport au projet initial.
Par ailleurs, comme dit précédemment, quelques mesures relatives au Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) devraient a priori être maintenues. Il s’agit de mettre fin au principe de contemporanéité qui permettait jusqu’ici à certains EPCI de percevoir des recettes de FCTVA en lien avec leurs investissements de l’année même. 2026 serait, de ce point de vue, une année partiellement blanche pour les EPCI. Mme la ministre de l’Action et des Comptes publics, a précisé que la mesure ne s’appliquerait qu’à compter des dépenses réalisées après la date de promulgation de la loi de finances.
Une autre mesure serait vraisemblablement présente dans la loi de finances 2026 : l’écrêtement de la fraction de TVA versée aux collectivités, en cas d’évolution positive. Si les fractions de TVA devaient croître en année n (pour rappel, les fractions de TVA versées au titre d’une année n dépendent de la dynamique des recettes de TVA n-1), elles seraient réduites du niveau de l’inflation hors tabac constaté en n-1. Pour l’année 2026, les sommes écrêtées ponctionnées par l’État seraient versées, dans la limite d’un certain montant, dans un fonds de sauvegarde des Départements.
Le montant versé aux collectivités ne pourra toutefois pas être abaissé si son évolution est déjà négative ou nulle, ce qui semble être le cas des recettes de TVA en 2025 et donc des fractions de TVA reversées aux collectivités en 2026, l’évolution anticipée des recettes de TVA fin novembre ressortissant à -0,3 %.
Enfin, un autre dispositif pourrait être modifié dans la loi de finances : il s’agit de la compensation de l’abattement de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels, pour lequel les collectivités étaient jusqu’ici compensées. Le PLF initial prévoyait une minoration de 25 % du montant des compensations reçues, pour 2026, par les collectivités concernées (essentiellement des EPCI). Cette minoration est réduite à 19,3 % dans la version du 15 décembre, avec une limitation de l’abattement à 2 % des recettes de fonctionnement des communes et EPCI concernés. Reste à savoir ce qui sera finalement retenu dans la version finale du projet de loi de finances.
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