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Le modèle des EPL en Europe

Le modèle des entreprises publiques locales est universellement répandu au sein de l’Union Européenne. Si leurs statuts juridiques et modalités de fonctionnement varient d’un pays à l’autre, les EPL contribuent, partout en Europe, à la résilience des économies et des sociétés. Nous avons recueilli, sur ce sujet, le point de vue de Benjamin Gallèpe, nouveau directeur général de la fédération des élus d’EPL (FedEpl).

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Portrait de Benjamin Gallèpe

L'Europe est une source d'inspiration pour les EPL françaises.

Benjamin Gallèpe — Directeur Général de la fédération des élus d'EPL

La Fédération des élus d’EPL fait office d’observatoire sur la situation et le rôle des EPL en Europe. Comment ?

Benjamin Gallèpe : La FedEPL publie en effet régulièrement, depuis 2008, un Panorama des EPL en Europe.  Avec cette étude, nous souhaitons objectiver la diversité et l’efficacité des entreprises publiques locales en Europe, et donner de la visibilité à ces acteurs.

La Fédération est également fortement engagée au sein de SGI Europe, qui représente, à Bruxelles, les intérêts des entreprises dédiées à des missions d’intérêt général. Association représentative des acteurs des services publics locaux et services d’intérêt général en Europe, SGI Europe fait également office de partenaire social européen intersectoriel. L’association est à ce titre très régulièrement consultée par les instances de gouvernance européennes sur les sujets qui concernent les 32 000 EPL d’Europe.

L’engouement des collectivités territoriales pour les entreprises publiques locales est universellement partagé en Europe. Parmi les divers modèles en vigueur, quels sont les plus inspirants pour les opérateurs français ?

Benjamin Gallèpe : Les formes juridiques et les modalités de fonctionnement des EPL varient en effet fortement d’un pays à l’autre. Avec notamment une grande diversité d’options concernant la part des actionnaires publics au capital des entreprises.

Historiquement, l’Europe a été une source d’inspiration pour les EPL françaises. La SPL (société publique locale) est ainsi inspirée de ce qui se fait en Allemagne et en Italie, où les entreprises publiques locales sont essentiellement des sociétés à capitaux 100 % publics. Ce qui n’empêche pas les holdings publiques de créer des filiales à capitaux mixtes.

Développée à titre expérimental à partir de 2006, l’existence des SPL a été formalisée par la loi en 2010. Ce nouveau modèle a depuis bien prospéré : la France compte désormais une SPL pour deux SEM (sociétés d’économie mixte).

De même, le récent modèle de la SemOp (société d’économie mixte à opération unique) prend racine sur un modèle préexistant en Italie et en Espagne. Dans ces pays, l’actionnariat mixte public/privé prédomine, un opérateur privé pouvant détenir plus de 50 % des parts du capital. Les EPL espagnoles et italiennes ont ainsi la capacité à nouer des contrats avec des opérateurs industriels réalisant des investissements importants, tout en conservant un contrôle de la collectivité locale, qui détient la présidence ainsi qu’une minorité de blocage au capital.

Ce modèle de la SemOp se développe progressivement en France. Une quarantaine de SemOp ont été créées à ce jour : d’abord dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, puis pour la gestion d’équipements publics à lourdes infrastructures, comme les centres aquatiques ou les ports de plaisance. Nous recensons un nombre équivalent de projets de SemOp en gestation.

Existe-t-il une singularité française en matière de secteurs d’intervention et de modalités de fonctionnement des EPL ?

Benjamin Gallèpe : Depuis quelques années, les EPL françaises rattrapent leur retard en termes de diversité de secteurs d’intervention. Traditionnellement très représentées dans les domaines du logement, de l’aménagement, de la gestion de réseaux d’énergie, les EPL ont développé des activités nouvelles ou complémentaires et ont créé des filiales dédiées… Elles rejoignent en cela le « peloton de tête » des pays européens les plus avancés en termes de diversification : la Suède, l’Espagne, et l’Allemagne. Des groupes intégrés s’y sont créés à l’échelle régionale ou de grandes métropoles, sous la bannière commune de holdings publiques regroupant des activités très diverses, du tourisme à la production industrielle en soutien à des filières particulières.

En Allemagne toujours, et dans certains pays nordiques, les groupes publics disposent de leurs propres organes de financement internes : des caisses d’épargne publiques locales, collectant des fonds publics et privés pour financer les projets portés par l’entreprise. Nous n’en sommes pas encore là…

Sur le modèle allemand, où les coopérations territoriales transverses sont courantes, les EPL françaises deviennent de vrais outils de coopération locale. La mutualisation d’outils sur certains territoires est en plein développement. Il en est de même du recours aux EPL de territoires voisins disposant d’une compétence reconnue dans un domaine spécifique. On peut citer le cas des sociétés foncières de redynamisation, notamment commerciale : ces structures sont désormais mutualisées au sein de certains départements, voire entre deux départements distincts.

De quel modèle et de quelles valeurs les EPL sont-elles porteuses en Europe ?

Benjamin Gallèpe : Les EPL sont des entreprises à part entière, mais avec des collectivités territoriales dans leur capital et à la tête de leur gouvernance. Elles sont donc de fait au service de l’intérêt général. Leur ADN est donc en adéquation profonde avec le développement territorial. Elles ont pour vocation de mettre en musique un projet politique, là aussi pour intervenir là où le marché ne le peut pas, ou à des conditions bien plus avantageuses que dans le secteur privé. C’est un très gros atout lorsqu’il s’agit de cibler des publics défavorisés, ou de se conformer à des normes environnementales élevées par exemple.

Les EPL sont enfin des facilitateurs de coopération entre territoires, y compris entre différents niveaux de collectivités locales. C’est là une valeur ajoutée très forte dans les secteurs du tourisme, du transport, de l’aménagement, ou encore celui du développement économique.

Comment les EPL contribuent-elles à la résilience des économies européennes ?

Benjamin Gallèpe : Suite à la crise financière de 2008, les EPL ont reconstitué des réserves de capital social qui leur ont permis de tenir en dépit des baisses ou des chutes d’activité liées à la crise sanitaire. Elles ont donc anticipé et confirmé le rôle d’amortisseurs contracycliques qu’elles jouent régulièrement. Parallèlement, elles ont pu bénéficier des mécanismes d’aide étatiques : activité partielle, fonds de compensation et de solidarité…

Suivant leur secteur d’activité, les EPL se sont toutefois montrées plus ou moins résilientes. Les secteurs du logement et de l’aménagement ont ainsi été ralentis, mais pas structurellement impactés. Dans les métiers de l’environnement, la croissance a pu se poursuivre sans encombre. En revanche, le secteur de la culture, des loisirs et du tourisme a subi de brutales chutes d’activité qui s’avèrent non récupérables. Des difficultés inattendues ont surgi dans les transports, mais aussi le domaine du stationnement.

Globalement en Europe, les EPL ont su mieux résister à la crise que les entreprises privées. En France, elles n’ont pas eu à opérer de recapitalisations auprès des collectivités et n’ont pas non plus recouru massivement aux prêts garantis par l’État.

Rappelons que le poids des EPL est, en France, globalement très significatif. Elles totalisent 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires, 62 000 emplois directs et 280 000 emplois induits.

L’impact économique des entreprises publiques locales varie grandement d’un pays à l’autre, suivant la taille des collectivités et leur niveau de décentralisation.

Ainsi la Suède totalise plus de 2 000 EPL pour seulement 10 millions d’habitants (contre 1 400 seulement en France).

À l’occasion de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne au premier semestre 2022, l’association SGI Europe, dont la FedEPL est membre, a porté un plaidoyer en faveur de l’investissement dans les services publics locaux et services d’intérêt général. Comment ce plaidoyer a-t-il été reçu ?

Benjamin Gallèpe : L’Europe offre une caisse de résonnance inégalée pour porter et démultiplier les messages. La nécessité de poursuivre et d’intensifier les investissements dans les services publics et d’intérêt général est en effet l’un des principaux chevaux de bataille de SGI Europe – et de son alter-ego française. La résilience et la préparation de la relance ont en effet d’abord été rendues possibles par la continuité des services publics.

SGI Europe a vocation à intervenir dans le dialogue social européen. À ce titre, elle a souvent une position de médiateur doublée d’un ancrage territorial fort. D’où son intervention en faveur d’un accord européen sur la transition énergétique, avec des propositions finalement portées par la France et par l’Allemagne. Propositions qui ont ouvert la voie au compromis signé au Conseil de l’Europe sur l’intégration du nucléaire et du gaz comme énergies de transition.

SGI Europe œuvre également en faveur de la reconnaissance des EPL comme des PME à part entière. Ce qui leur permettrait d’accéder aux dispositifs de financement et aux mécanismes de simplification administrative (notamment en matière de réglementation énergétique) fléchés sur les PME.  Au sens communautaire, les PME ne doivent en effet pas présenter plus de 25 % de leur capital détenu par de grands groupes ou des collectivités territoriales. Pour l’instant, la Commission européenne ne souhaite pas modifier ces critères. Mais heureusement, avec la crise sanitaire, ceux-ci sont peu pris en compte dans les dispositifs d’aide mis en œuvre.

En quoi la taxonomie verte européenne et la taxonomie sociale des activités économiques vont-elles, selon vous, favoriser les nécessaires transitions dans le secteur public local ?

Benjamin Gallèpe : Nous espérons que la création de ces référentiels atteindra son but. La finance verte et la finance à impact social restent des sujets à traduire dans les politiques courantes. Les collectivités locales doivent encore se les approprier. Les taxonomies offrent néanmoins un cadre favorable pour atteindre les objectifs fixés dans le Pacte vert pour l’Europe.

Les EPL restent le meilleur outil pour relayer les politiques publiques, à tous les niveaux.

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