Panorama du logement social en Europe

Plusieurs modèles de logement social coexistent en Europe. En dépit de cette diversité, le secteur est partout sujet à de grands mouvements de fond : renchérissement du coût des logements, baisse des dépenses publiques dédiées, politiques libérales de gestion du parc, diversification des financements de la production… Dans ce paysage, la France conserve ses particularités, avec un modèle que beaucoup de pays lui envient.

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L’Europe des 25 compte environ 21 millions de logements sociaux (dont le quart se situe en France). Leur part moyenne dans le parc total de logements est de 9%(1). Ces chiffres d’ensembles recouvrent en fait une grande disparité de réalités.

Il est ainsi des pays où le logement social est très peu présent(2) comme l’Espagne, la Grèce, ou le Portugal. L’accession à la propriété y est profondément ancrée dans les habitudes. D’autres pays comportent peu de logements sociaux (entre 5 et 10% du parc des résidences principales) et en réservent l’accès aux ménages les plus pauvres notamment en Allemagne, en Belgique, en Irlande et en Pologne. Une troisième catégorie de pays se caractérise par une part élevée de logements sociaux, avec une conception soit « universaliste » (sans restriction à l’accès), comme en Suède ou aux Pays-Bas, soit « généraliste », avec des plafonds de ressources suffisamment élevés pour adresser une part importante de la population. C’est le cas de la France et du Danemark.

 

Pas de définition universellement partagée

Il n’existe donc pas un modèle du logement social unique à l’échelle de l’Europe ni de définition juridique partagée. D’ailleurs les termes-mêmes utilisés divergent d’un pays à l’autre. On parle ainsi « d’habitation à loyer modéré » en France, de « logement commun » ou « sans but lucratif » au Danemark, de « promotion du logement » en Allemagne, de « logement à profit limité » en Autriche ou encore de « logement de protection officielle » en Espagne.

Si les différents acteurs européens du logement social se rejoignent dans l’exercice d’une mission d’intérêt général, leur activité effective varie selon les conditions d’accès (ouvertes ou restrictives), les politiques de peuplement (sélectives ou universalistes), les propriétaires des logements (entreprises à but lucratif ou non, personnes morales ou personnes physiques), les loyers (inférieurs ou non aux prix du marché), les sources et modalités de financement du secteur etc.

 

Réformes, secteur en crise : des points de convergence

Une crise du logement abordable sévit partout en Europe. Le secteur du logement social a partout régressé au gré de réformes drastiques induisant une libéralisation du marché.

Ainsi l’Allemagne, qui disposait de l’un des plus grands parcs de logements sociaux d’Europe à la fin des années 80, présente aujourd’hui l’un des plus faibles. En cause la rigueur budgétaire et les réformes fiscales, la disparition du statut de société d’habitation d’utilité publique, la privatisation du parc qui en a découlé et les cessions massives de logements pour désendetter les communes.

De la même façon, le modèle ancien hérité, en Grande-Bretagne, de la révolution industrielle, a été déconstruit au gré d’un brutal désengagement de l’État. Avec le Housing Act et le Right to Buy, plus de 2 millions de logements du parc social ont été cédés à leurs occupants entre 1980 et 2017. Cette « thatcherisation » du logement social a initié un mouvement global à l’échelle de l’Europe. Elle s’accompagne de fortes baisses des dépenses publiques en faveur du logement social et d’un recul généralisé des aides à la pierre. Conséquence de ce retrait des États : la pénurie de logements sociaux est aujourd’hui si forte dans certains pays – comme l’Allemagne ou la Grande-Bretagne – que certains d’entre eux font machine arrière, relançant la machine de l’investissement.

 

Le parc social accueille des populations de plus en plus fragiles

La crise du logement social dans l’Union européenne touche principalement les ménages les plus modestes. Le mal-logement est un phénomène en extension, avec un déphasage croissant entre le montant des loyers et celui des salaires. Plus d’un ménage européen sur dix consacre désormais plus de 40% de ses ressources à son logement(3).

Parallèlement, le nombre de personnes sans-abri augmente, dans des proportions inquiétantes : +160% en Irlande entre 2015 et 2019, +71% en Angleterre entre 2010 et 2018, + 150% en Allemagne entre 2014 et 2018(4)... Le renchérissement du logement social se double donc d’une paupérisation des locataires.

L’exemple des Pays-Bas est, de ce point de vue, emblématique. À partir de 2009, les Pays-Bas ont en effet dû accéder aux demandes de l’Union européenne, qui jugeait déloyale la concurrence du parc social (32 à 35% des logements alors) vis-à-vis du parc privé. La taxe imposée aux bailleurs sociaux néerlandais les a contraints à rehausser leurs loyers et à vendre massivement. La production de nouveaux logements a chuté. La mixité sociale est en fort recul dans le parc social. Les familles vulnérables se trouvent concentrées dans les mêmes zones, engendrant des quartiers ghettoïsés, désormais difficiles à gérer.

Avec la politique du « Logement d’abord » (ou Housing First), la Finlande a initié dès 2008 une stratégie de rupture avec le sans-abrisme, qui porte ses fruits et fait école. En rompant avec la logique du « modèle en escalier », qui fait du logement l’aboutissement d’un parcours d’insertion, le pays a supprimé toutes les conditions d’accès aux résidences collectives offrant des logements pérennes. En 2015, la population des sans-abri de longue durée avait été réduite de 35%.

 

Production de logements sociaux : la France continue à faire exception

Avec la mise en chantier de 410 300 logements sociaux en 2019 et la délivrance de 110 000 agréments cette même année, la France est, avec l’Autriche, le pays le plus dynamique en termes de construction. La Grande-Bretagne n’a ainsi construit dans le même temps que 38 000 logements sociaux, et l’Allemagne 27 040.

Confrontée au manque criant de logements bon marché pour les classes modestes et moyennes, l’Union européenne incite désormais ses pays membres à réinvestir massivement dans ce qu’elle appelle le « logement abordable », qui inclut le logement intermédiaire et l’accession sociale. 

 

Le financement du logement social plus complexe

L’équation du logement social est de moins en moins soutenable en Europe. Housing Europe estime ainsi à 0,4 points en 10 ans la baisse globale des dépenses publiques consenties au secteur.

Pour le financement des opérations de logement social, la France l’Allemagne et le Royaume-Uni connaissent, comme beaucoup d’autres pays de l’Union, un net désengagement des concours publics directs. Il s’en suit un recours accru aux fonds propres des organismes, ainsi qu’aux emprunts bancaires.

La France conserve toutefois un fonctionnement singulier. L’écosystème français, basé sur la ressource Livret A, s’est jusqu’ici montré particulièrement résilient face aux crises financières, jouant même un rôle contra-cyclique. Avec les prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations aux bailleurs sociaux, qui contribuent à 78% des besoins en financement, les financements du groupe Action Logement adossés à la participation des employeurs à l’effort de construction, et la mobilisation des banques commerciales, la France conserve une position enviable en Europe. La nécessaire mobilisation de fonds propres s’établit ainsi à un niveau nettement inférieur (13%) à celui de ses deux voisins (33% pour la Grande-Bretagne, 35% pour l’Allemagne)(5).

Pour maintenir leur équilibre économique, les organismes de logement social ont toutefois entamé un mouvement de diversification de leurs sources de financement. Nos voisins allemands et britanniques se tournent ainsi vers des alternatives financières privées (via les foncières en Allemagne, par exemple). La mobilisation de fonds privés dans les opérations de construction se trouve encouragée par la croissance des liquidités mondiales, la faiblesse des taux et les préoccupations de plus en plus sociétales des investisseurs en quête de placements éthiques.

Solutions associées

(1) Source : OCDE, Questionnaire on Affordable and Social Housing, QuASH, 2019 / Banque des Territoires

(2) Source :  Housing Europe – State of housing in the EU 2017 

(3) Source : Eurostat

(4) Source : Fédération des entreprises sociales pour l’habitat – « France, Allemagne, Angleterre : le logement social en question »

(5) Source : Fédération des entreprises sociales pour l’habitat – « France, Allemagne, Angleterre : le logement social en question »