Les régions et la transition écologique : des investissements climat sous contrainte

Julie Marcoff : La Banque Postale est familière des « Regards financiers » portés sur les finances locales, avec une approche en général plutôt rétrospective. En association avec Régions de France, l’idée a été de plutôt mener une analyse prospective, dans le domaine des investissements climat - où la nécessité d’agir massivement et vite est plus évidente que jamais.

Nous avons regardé les investissements climat passés des régions, par grands secteurs d’activité. Mais nous nous sommes aussi penchés sur les contraintes financières à venir et la manière dont elles pourraient peser sur les investissements verts à l’horizon 2030, tout en faisant évoluer les structures de financement.

Régions de France souhaitait disposer d’une étude permettant d’objectiver le rôle des régions dans le financement des investissements climat et de souligner les problématiques financières auxquelles elles sont confrontées dans un contexte de contrainte sur leurs leviers de financement.

Julie Marcoff : Leur chef de filât n’a pas cessé de se renforcer depuis plus de 20 ans. Les régions sont, depuis l’acte II de la décentralisation en 2003, autorités de référence pour ce qui concerne le développement économique des territoires. Les lois Grenelle I et II leur ont, en 2009 et 2010, délégué des compétences en matière de planification écologique (air, eau, éolien, climat-énergie). La loi MAPTAM en 2014 a fait des régions les collectivités cheffes de file en matière de protection de la biodiversité, du climat, de la qualité de l’air, de l’énergie et du développement durable des territoires. La loi NOTRe de 2015 a ensuite élargi leur champ de compétences en leur confiant la planification de la prévention et de la gestion des déchets et du développement de l’économie circulaire, tout en les responsabilisant sur la production décentralisée d’énergies renouvelables et sur l’efficacité énergétique des bâtiments et logements. Enfin, la loi du 10 février 2020 leur a également confié l’animation et la coordination des acteurs de l’économie circulaire.

On le voit donc : les régions sont incontournables dès lors qu’il s’agit d’agir pour la transition verte.

Julie Marcoff : D'après les analyses de notre partenaire, l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE), les régions ont consacré 2,8 milliards d’euros en 2024 à la transition bas-carbone, en particulier via le développement du transport ferroviaire (principal poste d’investissement régional en faveur du climat, avec 73 % du total sur la période 2017-2023) et la rénovation énergétique des bâtiments tertiaires (13 % sur la même période). Un montant presque trois fois supérieur à leurs investissements de 2017, qui témoigne de leur engagement croissant. Cette contribution représente près d’un tiers des investissements climat à l’échelle locale.

Même si, en montant, les régions ne réalisent pas les volumes d’investissements les plus importants, l’échelon régional est, parmi les différentes strates territoriales, le plus mobilisé en termes de pourcentage d’effort. Ainsi, en moyenne sur la période 2017-2023, les investissements en faveur du climat des régions représentaient 15 % du total de leurs dépenses d’investissement (hors dette), contre 7 % pour les départements, et 10 % pour les collectivités du bloc communal.

Julie Marcoff : Le panier de ressources des régions a beaucoup évolué au gré de diverses réformes fiscales.

Elles sont aujourd’hui très dépendantes de la TVA qui représente deux-tiers de leurs recettes fiscales.

D’une part les recettes liées à la TVA, par essence très conjoncturelles, n’ont pas été très dynamiques ces dernières années. Et d’autre part, l’État joue sur l’évolution des fractions de TVA dans un sens qui ne leur est pas toujours favorable : ces dernières ont été gelées en 2025 et pourraient être écrêtées, pour 2027, en fonction du niveau de l’inflation.

Très engagées en faveur de la décarbonation, mais dépendantes de ressources fiscales qui, elles, sont très carbonées, les régions se trouvent prises en étau dans une situation paradoxale. La taxe sur les certificats d’immatriculation, propre aux régions, est en effet proportionnelle au nombre de chevaux fiscaux des véhicules. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est, quant à elle, assise sur les consommations de carburants.

Voilà donc tout le paradoxe : les régions investissent pour développer les moyens de transports décarbonés, donc limiter l’achat de voitures dont, par ailleurs, dépendent directement leurs principales ressources.

Quant au produit de l’accise sur les énergies, il devrait en toute logique baisser en cohérence avec les objectifs de la SNBC.

Julie Marcoff : La disparition de nombreuses ressources fiscales propres, leur remplacement par des recettes nationales plus volatiles, et la baisse des dotations de fonctionnement contraignent les régions à arbitrer entre emprunt, maîtrise des dépenses et report de projets. Leur capacité à mener des politiques publiques ambitieuses s’en trouvent amoindries.

Le poids de l’épargne nette dans le financement des investissements des régions s’est ainsi fortement réduit, passant de 44 % en 2019 à 37 % en 2025.

Le ratio de désendettement, nombre d’années d’épargne nécessaire pour rembourser l’intégralité de l’encours de dette, qui traduit donc le niveau de tension budgétaire au niveau de la dette, est un ratio qui reste globalement maîtrisé dans les finances régionales. Mais trois régions, ayant dépassé le seuil de 9 ans de délai de désendettement, commencent à manifester des signes de tension budgétaire.

Julie Marcoff : Les régions ont effectivement été mises à contribution.

Comme pour les autres strates territoriales, l’État a opéré une baisse de ses dotations, avec pour double objectif de réduire directement ses dépenses et indirectement celles des régions.

La contribution des régions au redressement des finances publiques (CRFP) a par exemple entraîné une réduction de la DGF régionale de 1,5 milliard d’euros en 4 ans (2014-2017).

Plus récemment, les lois de finances pour 2025 et 2026 ont continué à réduire sensiblement les recettes régionales. Les régions ont subi une partie de la baisse des variables d’ajustement qui servent à maîtriser l’évolution des concours financiers étatiques. Par ailleurs, leur DCRTP (dotation de compensation de la réforme de la TP) et leur part de « dotation carrée » enregistrent une baisse de – 78 % en deux ans.

Enfin, comme les autres niveaux de collectivités locales, les régions ont été concernées par la mise en œuvre du dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (« DILICO 1 » et « DILICO 2 »). Elles sont, en 2026, la seule strate territoriale qui voit sa contribution augmenter au titre du DILICO 2. 

Ces efforts cumulés (variables + DILICO) représentent au total 3 % des recettes de fonctionnement et 29 % de l’épargne nette des régions. C’est donc loin d’être négligeable.

Julie Marcoff : En dépit des efforts engagés pour renforcer l’action climatique locale, le niveau actuel des investissements reste insuffisant. Pour atteindre les cibles de décarbonation fixées par la SNBC à l’horizon 2030, les régions doivent augmenter le niveau de leurs investissements climat de 5 milliards d’euros par an selon les estimations d’I4CE.

Nous avons analysé les impacts budgétaires de cette accélération selon deux scénarios distincts : l’un tablant sur une poursuite des dynamiques engagées, « au fil de l’eau », à raison de 5 % de croissance des dépenses d’investissement climat par an ; le second intègre une accélération des investissements climat jusqu’à atteindre 5 milliards d’euros par an.

Le scénario « au fil de l’eau » s’assortit déjà de tensions financières. Les investissements y seraient financés par le seul levier encore disponible : l’endettement. Les emprunts atteindraient près de 6 milliards d’euros en 2030, contre 4 milliards d’euros en 2025. Encore soutenable, ce scénario commence toutefois à dégrader les ratios de finances publiques.

Le besoin de financement des régions atteindrait en 2030 son plus haut niveau à 0,08 % du PIB et la dette 1,5 % du PIB.

Dans le second scénario, les tensions budgétaires s’accumuleraient, menaçant la soutenabilité financière des régions, avec une contraction de leur épargne brute de l’ordre de -20 % d’ici à 2030, un besoin de financement plus que doublé sur la période et un recours à l’emprunt atteignant 10 milliards d’euros (contre 4 milliards en 2025), portant l’encours de dette à 1,9 point de PIB. Le délai de désendettement dépasserait le seuil prudentiel de 9 ans pour s’établir à 12,5 ans.