Gestion de l’eau : suivre ou remonter le courant ?

Luc Alain Vervisch : L’idée initiale émane de Sfil, qui s’intéresse de près à la question des financements longs. À La Banque Postale, nous nous en sommes saisis, dans la droite ligne des études thématiques publiées, ces dernières années, par la Direction des Études et de la Recherche, notamment sur le financement des mobilités du quotidien, celui de la transition énergétique ou, avant cela, celui de la gestion des déchets. L’eau nous a semblé un sujet pertinent à traiter, ne serait-ce qu’au regard des catastrophes qui lui sont liées ou des préoccupations croissantes sur sa qualité qui se font à jour. Cette étude a pris du temps et, reflet de la diversité des partenaires impliqués, elle est l’une des plus volumineuses que nous ayons publiées.

Jean Révéreault : L’eau est une problématique territoriale centrale. Avec le changement climatique, dont les conséquences concrètes sur la ressource en eau sont de plus en plus perceptibles, l’intérêt de faire de cette ressource rare une priorité est plus évident que jamais. Pour ce faire, la connaissance est déterminante. Le calendrier de parution de l’étude ne relève d’ailleurs pas du hasard. Au début d’un mandat électif de 7 ans, il était important de documenter le sujet, notamment au regard du nécessaire renouvellement des équipements et des récents changements normatifs et réglementaires.

L’organisation territoriale qui sous-tend l’exercice de la compétence « eau et assainissement » est complexe. Quels sont les constats de l’étude à cet égard ?

Luc Alain Vervisch : Une multiplicité d’acteurs intervient dans la gestion de l’eau : l’étude tente de démêler l’écheveau des délégations de compétences. Cet enchevêtrement relève en large partie d’un héritage historique. Les communes se sont naturellement trouvées investies de la compétence « eau et assainissement », même si le territoire communal n’est pas nécessairement le plus pertinent. Il s’en est suivi une multiplication des syndicats dédiés, souvent à l’échelle hydrographique mais pas toujours. Structurées au cours des années 90, les intercommunalités se sont progressivement vu confier un rôle de pilotage des politiques de l’eau, cela pour des raisons de cohérence géographique, de capacité financière et de coordination tarifaire. Cette montée en intercommunalité de la compétence « eau » n’est pas sans soulever une problématique d’harmonisation des tarifs.

Plus récemment, devant la réticence de certaines communes à laisser partir cette compétence, la loi n°2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » a opéré un recul, en mettant fin à l’obligation de transfert de ces compétences aux intercommunalités (Etablissements publics de coopération intercommunale – EPCI ) avant le 1^er janvier 2026.

Jean Révéreault : Dans cette succession d’étapes dans la gouvernance de l’eau, 2017 – avec la mise en œuvre de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) et la fusion des communautés de communes – a constitué un événement accélérateur de la territorialisation des politiques de l’eau. Jusque-là, une multiplicité de syndicats locaux se répartissaient, sur un même bassin de vie, les compétences liées à l’eau. Depuis cette échéance, on observe une nette diminution du nombre de ces petits syndicats locaux.

Luc Alain Vervisch : L’étude montre qu’à ce jour, 65 % des 26 000 communes membres d'une communauté de communes n'ont pas transféré leur compétence eau et 50 % n'ont pas transféré leur compétence assainissement. Ces chiffres sont probablement sous-évalués : ils ne prennent par exemple pas en compte les syndicats mixtes.

Luc Alain Vervisch : La Directive européenne relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (DERU2) devrait être transposée en droit français d’ici 2027. Dans le champ de compétences « assainissement », elle introduit des exigences renforcées en ce qui concerne les seuils de tolérance sur les rejets directs d’eaux usées. La DERU2 va également introduire des obligations nouvelles de traitement des micropolluants, obligations financées via la mise en place de filières à responsabilité élargie des producteurs, notamment de produits pharmaceutiques ou cosmétiques.

D’autres réglementations vont nous engager dans les années à venir.  Comme la loi du 20 mai 2026 sur le soutien des collectivités dans la prévention et la gestion des inondations, ou encore de la circulaire du 27 avril 2026 sur la recherche de polluants éternels (PFAS, substances per- et polyfluoroalkylées) dans les boues d’épuration.

Dans le champ de l’eau potable, les personnes responsables de la production et de la distribution de l’eau (PRPDE) vont devoir, à compter de 2027, se doter de Plans de gestion à la sécurité sanitaire des eaux, des dispositifs de gestion préventive des risques visant à protéger les captages d’eau.

Jean Révéreault : Concernant la responsabilité élargie des producteurs de produits pharmaceutiques, phytosanitaires et cosmétiques, on voit bien la grande difficulté à faire émerger ce type de filières. Les collectivités territoriales sont déjà en défaut de recettes sur de nombreux dispositifs, car les metteurs sur le marché ne veulent pas payer.

Quant à la loi d’urgence agricole, qui favorise les ouvrages de stockage de l’eau pour l’irrigation, et entend « libérer la gestion de l’eau » en assouplissant plusieurs obligations relatives à la qualité de l’eau et à l’aménagement des zones humides, elle met en évidence le déséquilibre du rapport de force entre le ministère de l’Agriculture et celui de la Transition écologique. Ce texte risque par ailleurs de faire peser des charges supplémentaires sur les collectivités en matière de protection de la ressource en eau.

Luc Alain Vervisch : Les services d’eau potable et d’assainissement doivent composer avec des normes de plus en plus exigeantes, la gestion des pollutions émergentes… et des infrastructures vieillissantes.

Déjà en 2019, l’étude que nous avions produite sur le patrimoine des collectivités territoriales faisait état d’un décalage entre l’âge moyen des réseaux d’eau et leur durée de vie technique. Avec d’importants taux de fuite à la clé.

Dans cette étude-ci, nous précisons les choses. Le petit cycle de l’eau (eau potable et assainissement) et le grand cycle de l’eau (gestion des eaux pluviales urbaines ou GEPU et gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ou GEMAPI) font effectivement l’objet de déficits d’investissement structurels. Le sous-investissement pour le bloc communal ressort ainsi à 2 milliards d’euros par an pour le grand cycle de l’eau et à 4,4 milliards d’euros par an pour le petit cycle de l’eau. C’est dans le champ du renouvellement des équipements que ce déficit se fait le plus sentir.

Jean Révéreault : Pour ce qui est du petit cycle de l’eau, ces retards d’investissement cumulés ont des fondements historiques. Longtemps, la question de l’eau potable n’a été posée qu’en termes quantitatifs : il s’agissait d’étendre les réseaux pour satisfaire le plus grand nombre possible d’usagers.

Aujourd’hui, avec l’évolution des normes, du climat et de la sensibilité du public, l’attention se porte sur le qualitatif et la priorité va aux équipements permettant de délivrer aux consommateurs une eau de qualité et de remettre au milieu naturel des eaux dénuées des altérations dont la liste s’est agrandie. On ne parle plus seulement d’azote et de phosphate, mais de micropolluants, de PFAS, de métabolites, de pesticides, etc. Les équipements doivent être mis à niveau. Or les procédés sont coûteux et difficiles à équilibrer, les financements – avec les exploitants agricoles en première ligne pour enclencher les procédures – étant parfois défaillants.

Pour ce qui concerne le grand cycle de l’eau, l’eau ne paie plus seulement l’eau, mais aussi la biodiversité, et même le budget de l’État, via le mécanisme du plafond mordant pesant sur les budgets des agences de l’eau.

Luc Alain Vervisch : Pour financer les investissements nécessaires à l’exercice de leurs compétences, les communes et les intercommunalités disposent de différents leviers :

• augmenter les tarifs, tout en travaillant sur des modes de tarification propres à rendre cette hausse soutenable ;
• recourir à l’emprunt, afin de lisser dans le temps l’effort demandé aux usagers ;
• faire appel aux subventions, principalement des agences de l’eau, dont les budgets plafonnés sont progressivement réorientés vers le grand cycle de l’eau ;
• utiliser la fiscalité, en augmentant la taxe GEMAPI dans la limite des 40 €/habitant autorisés.

Pour le petit cycle de l’eau, nous constatons dans l’étude l’existence d’une réelle capacité d’endettement. En tenant compte de l’inflation et des exigences réglementaires liées à la DERU2, les dépenses totales des collectivités devraient augmenter de moitié entre 2024 et 2040. Maintenir la valeur patrimoniale des infrastructures tout en remplissant les obligations de la seule DERU2 impliquerait d’augmenter les tarifs de l’eau potable d’au moins de 3,5 à 6 % par an et ceux du service d’assainissement de 3,5 à 4 % par an. Mais aussi de pousser l’endettement jusqu’à atteindre un délai de désendettement de 10 ans d’épargne brute, un indicateur dont le niveau actuel - 3 ans pour l’eau potable, un peu plus de 5 ans pour l’assainissement – est très satisfaisant.

Pour le grand cycle de l’eau, de possibles marges de manœuvre sont mobilisables sur la taxe GEMAPI. Un cinquième des intercommunalités ne s’est pas saisi de la possibilité de lever cette taxe. Lorsqu’elle est instituée, son niveau est encore assez faible : 9 €/habitant en moyenne, pour un plafond autorisé de 40 €/habitant. Ce potentiel est toutefois inégalement réparti, avec de fortes disparités territoriales suggérant la mise en place d’un mécanisme de péréquation. Reste un problème de fond non résolu, sur l’hypothèse de faire payer l’amont pour l’aval, et des sujets pour lesquels la question du financement n’est pas tranchée. C’est le cas du transfert des digues, décidé unilatéralement, ou encore du recul du trait de côte.

Luc Alain Vervisch : Actuellement, dans le domaine de l’eau, le niveau de l’endettement des collectivités et de leurs satellites est très en deçà de ce qu’il pourrait être au regard de la durée de vie des équipements. Il est d’ailleurs bien moins élevé qu’avant les lois de décentralisation, à l’époque où la dette était pilotée par l’État, qui validait les choix d’investissement. Hors débat sur le redressement des dépenses publiques et du point de vue de la solvabilité des collectivités, l’étude confirme qu’il y a, du point de vue des finances locales, une « capacité à y aller ».

L’emprunt n’est, en soi, ni un bien ni un mal. Pour les collectivités, il a une capacité à financer les investissements d’utilité écologique, sociale ou sanitaire, et ce sur le long terme, en évitant de reporter dans l’avenir le traitement des difficultés d’aujourd’hui. Il offre aussi la possibilité de mettre à contribution l’usager sur la totalité de la durée d’usage des équipements. De ce point de vue, emprunter a du sens.

Avec Intercommunalités de France, nous nous rejoignons d’ailleurs pour considérer que la logique de l’emprunt local n’est pas du tout de la même nature que celle de la dette de l’État.

Jean Révéreault : Intercommunalités de France défend depuis plus de dix ans l’idée que l’endettement des collectivités devrait être traité différemment, au regard des normes comptables, dès lors qu’il finance des dépenses qui vont générer des recettes nouvelles (par exemple s’agissant d’investissements liés à la production d’énergies renouvelables) ou éviter des dépenses additionnelles à terme. Or aujourd’hui, les ratios d’endettement sont indifférenciés.

Jean Révéreault : La sensibilité des élus à l’augmentation des prix de l’eau est très forte. Et, à dire vrai, assez éloignée de la réalité de la perception par les ménages de leur facture d’eau. Les ménages ont en effet tendance à adopter des comportements plus sobres leur permettant de mieux maîtriser leur budget d’eau. Leur sensibilité à la hausse modérée des factures annuelles est encore assez faible. Statistiquement, les impayés sur l’eau sont d’ailleurs bien moindres que les impayés sur les loyers ou l’électricité.

Globalement, le débat sur le prix de l’eau n’est pas toujours bien mené à nos yeux. Si l’on peut se réjouir de l’abandon des tarifs dégressifs, qui favorisaient les gros consommateurs, les tarifs sociaux et les systèmes de gratuité sur les premiers mètres cubes ne disent rien du coût réel du service.

Luc Alain Vervisch : Il y a effectivement une vraie pédagogie du prix de l’eau à mener auprès du public. Combien de ménages savent combien coûte un déplacement, un repas à la cantine ou une place en crèche ? Cette démarche de conviction doit, selon nous, se focaliser prioritairement sur la part fixe du tarif.