Comment les Services Express Régionaux Métropolitains (SERM) vont remodeler les territoires ?

Entre 1960 et 2017, le nombre de kilomètres parcourus par les Français a été multiplié par 4,7*$. Les trajets domicile-travail se sont nettement allongés : 3 km en 1960 contre 13,3 km en 2023. En France, 82 % des déplacements, continuent d’être effectués en véhicule particulier, une proportion restée stable depuis 2012. Si la voiture demeure un réflexe pour se déplacer, c’est notamment parce que l’offre de transports alternatifs reste insuffisante. Dix millions de Français ne disposent pas d’un accès aux transports en commun à moins de dix minutes à pied de leur domicile.

Les objectifs fixés aux SERM sont de décarboner les mobilités du quotidien, notamment grâce à des dessertes plus fréquentes et plus fiables des zones périurbaines, et lutter contre l’autosolisme et la pollution urbaine en désenclavant les territoires périurbains et ruraux.

Le dispositif est mentionné pour la première fois en 2018 sous la dénomination de « RER métropolitain » par le Conseil d’Orientation des Infrastructures (COI), instance consultative placée auprès du ministre des Transports. En novembre 2022, le terme est repris par Emmanuel Macron, qui affirme alors vouloir « développer un réseau de RER dans les dix principales villes françaises ». En février 2023, le gouvernement présente un plan d’avenir pour les transports, assorti d’engagements d’investissements pour la régénération et le développement du réseau ferroviaire, à hauteur de 100 milliards d’euros d’ici à 2040. La loi du 27 décembre 2023, dite « loi SERM », officialise la création du statut de SERM. L’objectif est alors précisé :  repenser l’ensemble des mobilités à l’échelle d’un territoire élargi, en s’appuyant prioritairement sur l’amélioration de la desserte ferroviaire, mais aussi sur le développement des services de transport routier à haut niveau de services (notamment les cars express) et les mobilités actives et décarbonées : vélo, voiture électrique, covoiturage, transport à la demande, etc.

La loi SERM impose qu’un contrat opérationnel de mobilité soit établi dans les six mois suivant la labellisation d’un projet, afin de formaliser, à l’échelle d’un bassin de mobilité, les modalités de coopération entre la région, chef de file en matière de mobilités et les autorités organisatrices de la mobilité ( AOM) locales.

Le pilotage des projets relève des collectivités territoriales, qui sont invitées à créer des structures locales de coordination dédiées, pouvant prendre la forme de groupements d’intérêt public.

 C’est donc une politique systémique de TOD (Transit Oriented Development), articulant urbanisme et transports, qui doit se mettre en place autour de l’aménagement des quartiers des gares, de la densification des territoires et du rééquilibrage entre centralités métropolitaines, communes périurbaines et villes moyennes.

De tels programmes de « couture territoriale » nécessitent un dialogue nourri à différents échelons, ainsi qu’une vision prospective : comment les modes de vie, de travail, de logement et de déplacement vont-ils évoluer ? Où faudra-t-il construire ? Comment optimiser l’usage du foncier ?

Pour mener à bien cette réflexion, les SERM peuvent compter sur le soutien de la Société des Grands Projets (SGP, anciennement Société du Grand Paris), qui peut contribuer à l’élaboration des dispositifs, intervenir en qualité de maître d’ouvrage délégué et participer au financement des projets de création, d’extension, d’amélioration ou de modernisation des infrastructures de transport concernées.

Après la validation récente des projets de Dijon et Besançon, ce sont 26 projets de SERM qui ont été validés à fin 2025. Une enquête menée par l’association Intercommunalités de France en 2024 montrait déjà qu’un tiers des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) répondants (et jusqu’à 76 % des communautés d’agglomération) étaient concernées par un projet de SERM. La SGP accompagne plus de la moitié des dossiers de SERM déposés.

Si le succès des SERM n’est donc plus à démontrer, leur financement reste en revanche un sujet incertain.

La seule prise en charge de la préfiguration des SERM par la SGP en vue d’accompagner les collectivités et d’accélérer le développement de ces programmes, représentera, pour l’État, un investissement de l’ordre de 35 millions d’euros*$.

La conférence Ambition France Transports, qui s’est tenue à mi-année 2025 et dont les SERM constituaient l’une des priorités, n’a débouché sur aucun modèle de financement probant, renvoyant cette question à l’examen de la loi-cadre sur le financement des transports. En présentant les conclusions de la conférence, son président Dominique Bussereau reconnaissait : « Il n’y a pas d’argent public pour les SERM. Il faudra faire appel aux partenariats public-privé, à l’instar de ce qui s’est pratiqué pour les lignes nouvelles Le Mans-Rennes, Nîmes-Montpellier ou encore Tours-Bordeaux entre 2007 et 2012. »

Prévue pour être présentée après l’adoption du Projet de loi Finances 2026, la loi-cadre sur les transports devra statuer sur les nouveaux modèles de financement à adopter, sur la gouvernance des infrastructures et sur les priorités d’investissement.

Diverses sources de financement et des investissements à venir sont évoqués pour boucler le nécessaire panier de recettes.

Le recours aux financements européens apparaît comme incontournable. L’augmentation de la tarification appliquée aux usagers -tempérée par la généralisation des tarifications solidaires- est également envisagée, aux côtés du déplafonnement du versement mobilité payé par les entreprises, du recours à une taxe sur les bureaux ou encore de l’affectation d’une part des recettes des péages d’autoroutes à la programmation des infrastructures et services de cars express à haut niveau de service.

Le COI a été saisi d’une mission complémentaire afin d’analyser tous les projets de plus de 1 milliard d’euros et formuler des propositions. Il rendra son rapport avant fin 2025.