Bailleurs sociaux : financer les services rendus aux locataires

William Le Goff : Historiquement, à l’origine du logement social qu’incarnaient les cités-jardins, puis les premiers Grands Ensembles, les institutions que l’on qualifierait aujourd’hui de « servicielles » (écoles, bibliothèques, bains-douches, églises etc.) étaient au cœur du modèle. Ce qui s’est passé ensuite, avec la massification du logement social après-guerre, c’est que la priorité a été donnée à des logements peu coûteux, avec une place moindre pour le bâti dévolu aux services. Parallèlement, l’État-providence a pris le relais.

Avec son recul après la fin des années 70, les bailleurs sociaux ont dû compenser l’affaiblissement des services publics de droit commun, entamant ce qu’aujourd’hui on peut désigner comme une « servicisation » (processus par lequel une entreprise propose un ensemble de services).

William Le Goff : Dans notre étude, nous avons cherché à dresser une typologie des différents services rendus aux locataires du logement social. Un premier cercle de services de base qui s’inscrit dans le Code de la Construction et de l’Habitat (CCH) et concerne effectivement les menues réparations, l’entretien des parties communes ou encore la tranquillité des résidents.

Un deuxième cercle de services dits « augmentés » est parfois négocié dans des accords collectifs avec les représentants des locataires. On y trouve par exemple des prestations améliorées de nettoyage ou de lutte contre les nuisibles, en lien avec la qualité du bâti.

William Le Goff : Un troisième cercle de services relève en effet des traditionnelles missions de service public des organismes pour accompagner les locataires affrontant des situations difficiles. C’est cet accompagnement social, notamment, qui différencie les bailleurs sociaux des foncières privées. Il se traduit par la présence de gardiens ou de conciergeries, des permanences d’assistantes sociales, mais aussi toute une gamme d’aides à la prévention des impayés, à la remédiation de la dette locative ou encore à la limitation de la vacance des logements.

Enfin, une dernière catégorie de services traduit la contribution des bailleurs à la cohésion sociale et à l’accès aux services locaux. En relève toute la panoplie des offres culturelles, des aménagements de pied d’immeuble, des aides à l’accès à une alimentation de qualité, des actions de médiation numérique etc.

C’est dans ce domaine en particulier que les bailleurs sociaux innovent au-delà de leur cœur de métier.

Notre constat est que le déploiement de cette offre de services fait écho à l’évolution des habitants du parc social, qui s’appauvrit et vieillit, mais aussi à la rétractation des services publics de proximité dans les territoires. Le déploiement des services est dès lors passé d’une logique d’innovation à une logique de nécessité.

William Le Goff : La problématique à laquelle se heurtent les acteurs du logement social concernant les services aux locataires consiste à en définir le modèle économique. Comment les financer et les pérenniser est la question primordiale. Mais s’y ajoutent deux autres problématiques autour du cadre territorial de référence des services et du choix des modalités d’organisation : services portés en propre ou en partenariat, délégués ou sous-traités, objets de la création de filiales…

Les services mis en place génèrent des externalités positives associées à de possibles retours sur investissement (ROI). Ces ROI peuvent être directs, notamment grâce à des recettes supplémentaires associées à des services à forte valeur ajoutée. Ils peuvent aussi être indirects et relever alors de ce que l’étude évoque comme des « revenus invisibles », associés à des coûts évités : prévention de la dégradation des biens, réduction des impayés de loyers, économies de fonds public, prévention de la marginalisation, ralentissement de la perte d’autonomie etc.

Toutefois, la mesure de ces bénéfices est parfois difficile à mettre en place. Ce que l’étude démontre, c’est qu’il faut adopter, pour évaluer le ROI possible des services déployés, une vision large, englobant les impacts sur l’ensemble des systèmes concernés : scolarité, emploi, santé, parentalité etc.

William Le Goff : Le développement des services aux locataires mobilise des stratégies de financement spécifiques, distinctes de celles qui concerne la construction ou l’entretien des logements. Les stratégies engagées dépendent de la nature et de l’ampleur des services et de la pérennité recherchée.

Quatre principaux leviers de financement sont utilisés par les OPH :

• La mobilisation des fonds propres est ce à quoi les bailleurs ont recours en phase d’amorçage, ou pour financer des services contribuant à l’amélioration du cadre de vie des locataires.
• La répercussion sur les locataires de tout ou partie du coût des services (via l’intégration aux charges récupérables ou via la commercialisation) est la solution privilégiée pour les services négociés avec les représentants des locataires et relatifs à la sécurité, à l’environnement des logements, ou encore à l’assurance locative à tarif préférentiel etc.
• La mobilisation des leviers fiscaux (notamment via l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties) intervient dans le financement des services visant des publics vulnérables, notamment en Quartiers prioritaires de la ville (QPV). Par ailleurs, des subventions des collectivités territoriales peuvent également être mobilisées via des appels à projets.
• Enfin, le recours aux véhicules de financement innovants permet de financer des services novateurs et évolutifs. Ce type de financements occupe encore une place marginale, mais se développe avec le recours aux prêts bancaires à impact, ou prêts responsables, au placement de liquidités, aux fonds de dotation ou encore au mécénat local.

William Le Goff : Le recours aux véhicules de financement durables est encore minoritaire, mais offre d’intéressantes opportunités de diversification des financements. Il mobilise et les bailleurs sociaux et les banques, dont les intérêts sont, dans ce domaine, convergents. Les bailleurs sociaux sont en effet des clients intéressants pour les banques du point de vue des critères extra-financiers.

William Le Goff : Cette question est centrale si l’on considère que le service s’inscrit dans le temps long, à la différence de l’innovation, dont la temporalité est courte. Pour perdurer, un service doit s’adosser à un modèle économique. Classiquement, le modèle économique du logement social était très solide, car assis sur des ressources provenant de la Caisse des Dépôts, du 1% Logement, de l’État ou de soutiens des collectivités locales, ce qui permettait de développer des projets visant un équilibre économique sur le très long terme. Or ce modèle s’effrite, avec une accélération du processus depuis 2017, du fait de la mise en place de la Réduction de loyer de solidarité (RLS) et de la loi ELAN. Le modèle serviciel des bailleurs sociaux se trouve déstabilisé et la question de la pérennité des services proposés se pose.

Or ces services sont souvent indispensables à la fois pour les locataires et les territoires, notamment les territoires en déprise. Or les seuls OPH comptent un million de logements sociaux en territoires détendus, éloignés des services publics.