Financement de l’eau et de l’assainissement : un nouveau paysage

Historiquement de la compétence des communes, la gestion de l’eau et de l’assainissement va obligatoirement être transférée en 2026. Pour les communes, concernées jusqu’en 2026, pour les intercommunalités qui prendront le relais et pour les agences de l’eau, sous pression, la question du financement du petit cycle de l’eau pose de nombreuses questions. Éclairage.

Des canalisations qui vieillissent, près d’un milliard de m3 d’eau perdus chaque année du fait de taux de fuite atteignant 20 % en moyenne, des pollutions émergentes, une nécessaire mise à niveau de l’assainissement non collectif dans le périmètre de protection des captages… S’agissant du petit cycle de l’eau(1) – ou cycle domestique, par opposition au cycle naturel – les collectivités territoriales font face à des enjeux considérables.

En termes d’investissement, les besoins sont énormes. Et dans un contexte où les moyens mobilisables pour investir se font plus restreints, la solution du prêt bancaire s’avère plus pertinente que jamais.

Une compétence de l’eau et de l’assainissement bientôt transférée

La gestion de l’eau et de l’assainissement relève, en France, très majoritairement des communes. 71 % des services d’eau potable et 85 % des services d’assainissement collectif restent ainsi gérés par le niveau communal(2). Cela suivant plusieurs formules : régie directe, gestion déléguée ou régie intéressée. Cette gestion est actuellement assurée par près de 35000 services différents. Ce morcellement est, selon le Gouvernement(3), père de plusieurs maux : hétérogénéité de la qualité et du tarif de l’eau, enchevêtrement des organisations territoriales et complexité administrative. Une position que récusent certains élus, notamment au sein de l’Association des maires ruraux de France, qui évoque une « impasse, qui nie la diversité des situations géographiques, l’histoire des coopérations intercommunales et aggrave la remise en cause de la liberté d’action des communes. »

Souhaitant réduire ce compartimentage, la loi NOTRe du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a prévu l’attribution, à caractère obligatoire, des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et communautés d’agglomération à compter du 1er janvier 2020. L’objectif ? Mutualiser les moyens, réaliser des économies d’échelle et répondre de manière plus homogène aux exigences réglementaires sur la qualité de l’eau distribuée.

Ce transfert de compétences reste toutefois optionnel jusqu’au 1er janvier 2026 si une minorité de blocage (25 % des communes représentant au moins 20 % de la population) se dégage pour s’y opposer transitoirement. Une souplesse appréciable pour les communes de montagne et communes rurales isolées, où les services d’eau sont souvent gérés directement, à titre bénévole, par les élus locaux.

Des enjeux très importants en termes d’investissement

En ce qui concerne les réseaux d’eau potable, le sous-investissement sévit de longue date. Les efforts financiers très conséquents consentis jusqu’ici sur les stations d’épurations ont été fournis au détriment des réseaux, qui ont fait office de variable d’ajustement. Au rythme de renouvellement actuel – 0,58 % par an pour l’eau potable et 0,43 % pour l’assainissement – le remplacement des canalisations prendrait près de 200 ans, bien plus que leur durée de vie. Une « véritable bombe à retardement » selon la Gazette des Communes, qui s’en inquiète(4). Seuls 43% du réseau(5) font l’objet d’un plan de renouvellement. La connaissance de l’état des réseaux fait d’ailleurs défaut dans certains territoires. En clôture des Assises de l’eau organisées durant l’été 2018, le Premier ministre a annoncé la prochaine mise en place d’une obligation nouvelle pour les collectivités, de connaissance de leurs infrastructures. Ces données devront désormais être obligatoirement transmises à l’Observatoire national des services d’eau et d’assainissement. Une démarche dont s’acquittent aujourd’hui seulement 50 % des services d’eau et 40 % pour l’assainissement.

Globalement pour répondre aux besoins du petit cycle de l’eau, la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E) estime que les 6,5 milliards d’euros actuellement investis chaque année devraient être portés à environ 10 milliards d’euros. Or, indique la FPD2, « Les 6,5 milliards d’euros actuels sont financés essentiellement par la facture d’eau, qui ne peut pas en assumer plus. Il faudra trouver d’autres sources de financement. »

L’eau paye l’eau : un principe en voie d’extinction ?

C’est une tradition spécifiquement française : dans notre pays, l’eau paie l’eau. Cela signifie que les factures payées par les consommateurs doivent financer l’eau et uniquement l’eau. Mais dans les faits, ce principe est largement dévoyé. Une part importante de la facture du consommateur est en effet constituée de redevances. Celles-ci sont versées aux agences de l‘eau qui subventionnent les investissements des collectivités. Or les agences sont de plus en plus utilisées pour d’autres actions, par exemple liées à la préservation de la biodiversité. Au global, un tiers seulement de leurs moyens est effectivement affecté à l’eau(6).

Les agences de l’eau sous pression

Au titre de la contribution aux déficits publics, l’État a annoncé son intention de ponctionner désormais une partie des ressources des agences de l’eau. Ce principe de « plafond mordant » définit un seuil de recettes au-delà duquel le surplus sera prélevé par l’État. S’agissant de la période 2019-2024, le montant maximal dont les agences de l’eau bénéficieront pour leur 11e programme d’intervention est de 12,63 milliards d’euros. C’est  7 % de moins qu’accordé pour le 10e.

Le plafond mordant annuel est fixé dans le Projet de loi de finances 2019 à 2,1 milliards d’euros, le respect de ce seuil devant être apprécié agence par agence.

Il est toutefois probable que les collectivités urbaines en particulier s’avèrent perdantes avec les nouvelles règles du jeu. Les agences de l’eau renforcent en effet prioritairement leurs aides aux collectivités rurales à faible densité de population.

L’emprunt revient sur le devant de la scène

Une nouvelle réalité semble s’imposer désormais pour le financement des investissements liés à l’eau et à l’assainissement : les collectivités devront dans l’avenir trouver d’autres modalités de financement de leurs investissements. L’augmentation du tarif de l’eau est une option possible. Mais, pour être acceptable, elle doit être progressive. L’État engage les agences de l’eau à faire jouer la solidarité urbain-rural via ses subventions. Les moyens seront donc plus concentrés demain que dans le 10e programme.

Reste, pour les collectivités concernées in fine, le recours à l’emprunt : une option pertinente s’agissant du renouvellement des réseaux, dont la durée de vie est longue.

La Banque Postale accompagne le petit cycle de l’eau

La Banque Postale s’est dotée pour les accompagner d’une gamme complète de financements pour répondre aux besoins des différents types d’investissement : construction de nouveaux ouvrages, mise en conformité ou renouvellement des équipements. Elle propose des prêts verts sur des durées longues et à taux fixe.

Ceci répond à deux attentes des collectivités:

  • D’une part, lisser la charger de la dette sur une durée de vie cohérente avec celle des biens financés
  • D’autre part, avoir une visibilité sur le montant des intérêts grâce au taux fixe et ne pas devoir faire évoluer le prix de l’eau en fonction des marchés financiers

La Banque Postale a également une offre de prêt relais qui permet de préfinancer les subventions des agences de l’eau.

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Quand l’eau creuse une fracture territoriale…

99,4 % des Français boivent au quotidien une eau jugée conforme 95 % du temps, sous l’angle microbiologique et physico-chimique. Mais il reste près de 2 millions de Français consommant une eau parfois non conforme. Cela principalement dans les zones rurales ou de montagne, où les taux de non-conformité sont jusqu’à 20 fois supérieurs à ceux des zones urbaines.

La fracture territoriale concernant l’eau touche aussi le rendement du réseau. Celui-ci est de 83 % dans les zones de plus de 100 000 habitants, contre 70 % dans les services desservant moins de 1 000 habitants. 

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(1)Le petit cycle de l’eau couvre la captation, le traitement et le transport de l’eau et sa restitution une fois salie.
(2)Source : Observatoire national des services d’eau et d’assainissement.
(3)Source : réponse du ministère de l’Intérieur à la question écrite numéro 24 162, publiée dans le JO Sénat du 2 mars 2017.
(4)« Les services d’eau, des enjeux colossaux mais des investissements en berne » - 19 mars 2018.
(5)Source : Observatoire national des services d’eau et d’assainissement.
(6)Source : AMF, discours d’André Flajolet président de la commission Développement Durable.