Loi de finances 2025 : quelle sera la contribution des collectivités ?

Julie Marcoff : « La situation actuelle des finances publiques résulte d’évolutions diverses depuis une cinquantaine d’années, qui ont des causes structurelles (champ des interventions publiques, vieillissement de la population, modernisation et adaptation des territoires) ou conjoncturelles (crise économique de 2008-2009, Covid-19, choc inflationniste en 2022). Mais comme les dépenses publiques relèvent à la fois de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités locales, il est compréhensible que ces trois catégories d’acteurs soient sollicitées pour contribuer au rétablissement d’une situation aujourd’hui préoccupante. »

Julie Marcoff : « L’État a opéré, entre 2014 et 2017, une diminution de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) pour un total cumulé de 11,5 milliards d’euros. Cette baisse a concerné toutes les strates de territoires. L’objectif était de limiter les ressources des collectivités afin de contenir leurs dépenses.

Par ailleurs, sur la période 2018-2020, la signature des Contrats de Cahors par les collectivités dont le budget de fonctionnement excédait 60 millions d’euros a mobilisé 321 collectivités dans un engagement à plafonner leurs dépenses de fonctionnement, suivant un taux de progression compris entre 0,75 % et 1,65 %.

À la Direction des études et de la recherche de La Banque Postale, nous estimons toutefois que les dépenses de fonctionnement des collectivités n’auraient, sans cela, de toutes façons pas beaucoup progressé, en raison d’une inflation limitée, de mesures salariales stables et des efforts de gestion déjà engagés par le monde local. »

Julie Marcoff : « Deux mécanismes intégrés à la loi de finances définitive vont jouer, dès cette année, sur les recettes fiscales des collectivités. La logique de ces mesures est identique à celle de la diminution de la DGF : il s’agit de contraindre les ressources fiscales des collectivités, avec pour conséquence une limite dans l’évolution de leurs dépenses.

La première et principale disposition de la loi de finances 2025 concerne ce qui était antérieurement désigné par le Fonds de réserve et a été rebaptisé Dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales (ou DILICO). Au titre du DILICO, l’État va opérer en 2025 un prélèvement de 1 milliard d’euros sur les recettes fiscales des collectivités territoriales (il était prévu au départ à 3 milliards d’euros). Ces sommes feront en principe l’objet d’un reversement par tiers sur les 3 années suivantes. Le prélèvement et le reversement seront effectués sur les douzièmes de fiscalité mensuels des collectivités. L’idée de cette mesure est, en quelque sorte, celle d’une trésorerie imposée.

En réalité, seuls 90 % des fonds prélevés seront reversés aux contributeurs. Les 10 % restants seront versés aux fonds de péréquation « horizontaux » que sont le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, le Fonds de solidarité régional et le Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). »

Julie Marcoff : « Non, ne seront prélevées que les collectivités répondant à plusieurs critères de ressources et de charges comme par exemple, pour le bloc communal, le revenu par habitant sur leur territoire et leur potentiel financier ou fiscal. Suivant nos estimations, 1 862 communes, 131 groupements à fiscalité propre, 50 départements et 12 régions devraient être concernés. Dans les faits, il s’agit des collectivités considérées comme financièrement plus favorisées. »

Julie Marcoff : « Le second dispositif concerne la fraction de TVA qui revient aux Établissements publics de coopération intercommunales (EPCI), départements et régions ainsi qu’à la Ville de Paris, et dans une moindre mesure aux communes à fiscalité additionnelle. Cette fraction de TVA concerne une part non négligeable des recettes fiscales de ces collectivités : 64 % pour les régions, 40 % pour les départements et les intercommunalités. Les ressources correspondantes évoluaient jusqu’ici avec la dynamique de l’assiette de la TVA, avec des mécanismes de régularisation en cours d’année. Soit un taux de progression proche de 1,2 % pour 2024. Or, ce qui a été décidé aux termes de la loi de finances 2025, c’est que ces fractions de TVA seront gelées en 2025. Elles seront donc identiques à celles de 2024 et les collectivités territoriales ne bénéficieront donc plus de la dynamique de la TVA. On a évoqué un manque à gagner de 1,2 milliard d’euros pour les collectivités.

La contribution directe des collectivités au redressement des comptes publics atteindrait donc 2,2 milliards d’euros, À quoi il faudrait ajouter la réduction de divers crédits ministériels tels que le « Fonds vert ». Mais une autre contribution est prévue, qui ne figure pas dans la loi de finances mais a été définie par décret*$. »

Julie Marcoff : « Il s’agit d’une hausse de la participation « employeur » versée par les collectivités au titre du redressement des comptes de la caisse de retraite de leurs fonctionnaires, la Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales (CNRACL). Le taux d’assurance vieillesse applicable aux rémunérations versées aux agents territoriaux va ainsi augmenter de 12 points en 4 ans. Ce surcroît de contribution représente quelque 900 millions d’euros par an et concerne l’ensemble des collectivités. »

Julie Marcoff : « Les collectivités ont jusqu’au 15 avril pour adopter leur budget primitif. Mais il leur sera possible de l’ajuster via des décisions modificatives en cours d’année. La date de la notification initiale pour le prélèvement DILICO n’est en effet pas encore connue. »

Julie Marcoff : « Trois postes de dépenses des collectivités présentent des possibilités de contraction (ou d’optimisation, suivant le point de vue que l’on adopte) : les dépenses de personnel, les dépenses d’achats de biens et de services et les dépenses d’investissement.

Les dépenses d’investissement forment souvent la variable d’ajustement des budgets territoriaux. Le risque, bien que difficile à évaluer, est   réel : ces mesures de rigueur budgétaire pourraient freiner les investissements territoriaux. Avec un possible effet pénalisant sur la santé de certains secteurs économiques comme le BTP, essentiel pour la Nation, ou sur l’atteinte des objectifs de la Stratégie nationale bas-carbone. »