Face à une crise inédite du logement social, un plan de soutien à la production

Un véritable décrochage : la crise que traversent le logement social, mais aussi plus largement le bâtiment et l’immobilier depuis 2020, touche à la fois l’offre et la demande. Après 7 mois de travaux en concertation avec quelque 200 professionnels du secteur, les conclusions du Conseil national de la refondation (CNR) attestent de la gravité de la situation. Elles alertent sur la pénurie de logements qui risque de s’accentuer dans les années à venir, notamment en zones tendues.

Augmentation des prix de l’immobilier (de l’ordre de 30 % en moyenne entre 2013 et 2022 selon l’Insee), prix du foncier triplé en 20 ans, taux d’intérêt supérieurs à 4 %, désolvabilisant les particuliers et limitant les capacités d’investissement des investisseurs institutionnels : la crise impacte l’ensemble de la filière, de l’hébergement d’urgence au logement libre, en passant par le logement social ou intermédiaire.

Traditionnellement, le logement social assure la stabilité de la filière du bâtiment. Mais avec 2,4 millions de ménages en attente d’un logement social à fin 2022⁽¹⁾ – un record, c’est 30 % de plus qu’en 2013 – et une moyenne annuelle de 200 à 250 000 demandes HLM non pourvues par la seule rotation du parc locatif social⁽²⁾, la mécanique de la mobilité résidentielle s’est enrayée.

Avec la suppression de l’Aide Personnalisée au Logement Accession (APLA) l’accession à la propriété soutient moins fortement la construction.

Si le secteur du logement social se montre résilient face aux récentes transformations qu’il a connues, il fait néanmoins face à une série de facteurs de risque et de contraintes financières.

Une enquête menée par la Fédération nationale des Offices Publics de l'Habitat (FOPH) fin 2022, auprès de 141 offices publics de l’habitat (sur 184), a ainsi mis en évidence l’effondrement des capacités d’autofinancement des organismes : de 10,4 % des loyers en 2021 à 4,1 % en 2023, le redressement de la barre ne devant pas intervenir avant 2025.

L’enquête « Perspectives 2023 » de La Banque des Territoires, publiée en septembre, note que le secteur « fait face aujourd’hui à une conjonction de facteurs de risque et de contraintes financières, à court terme et à plus long terme, du fait d’évolutions structurelles de l’environnement économique ». L’étude estime que les organismes de logement social devront ainsi procéder à des arbitrages dans leurs politiques d’investissement, en faveur de la rénovation des logements et au détriment de la construction neuve.

La signature d’un pacte de confiance entre les bailleurs sociaux et le Gouvernement, attendue depuis septembre 2022, est intervenue lors du congrès HLM 2023 sous la forme d’un texte rebaptisé « Engagements pour la transition écologique et la production de logements sociaux ». Mais si le mouvement Hlm salue le texte comme « une première étape dans la prise en compte de la grave crise du logement », il réclame toujours, sans succès, la suppression de la réduction de loyer (RLS), qui grève les finances des bailleurs à hauteur de 1,3 Md€ par an, et la réduction du taux de TVA applicable à la production de logements sociaux.

Le contexte financier, la coexistence d’impératifs contradictoires (transition écologique et rentabilité des parcs, par exemple) et le désengagement financier progressif de l’État pénalisent la production de logements abordables à la hauteur des besoins, que ce soit en locatif ou en accession, en neuf ou dans l’existant.

Avec la hausse des taux d’intérêt, la production de crédit immobilier s’est ainsi effondrée de 44 % en glissement annuel sur 12 mois à fin juillet 2023⁽³⁾. S’en sont suivies de fortes baisses des ventes chez les constructeurs de maisons individuelles (- 37 % sur 12 mois à fin juin 2023) et de celles des promoteurs (- 41 % au premier trimestre 2023⁽⁴⁾).

Au cours de l’été 2023, les annonces alarmistes des constructeurs et promoteurs se sont succédées : nombre de logements neufs commercialisés divisé par deux en l’espace d’un an pour le groupe Eiffage, nombre de réservations en chute de respectivement 20 % et 12 % pour Nexity et Altarea au premier semestre 2023…

La production de logements sociaux suit la même courbe à la baisse. Chez CDC Habitat, le nombre de logements mis en chantier a connu, à fin avril 2023, son niveau le plus bas depuis 2016.

La réglementation environnementale RE2020, qui majore les coûts de construction, le Zéro artificialisation nette (ZAN), source de raréfaction et de renchérissement du foncier constructible, mais aussi la suppression pure et simple du dispositif Pinel compliquent la situation.

La reconquête des friches et des locaux tertiaires vacants ouvre certes des perspectives. Mais outre la temporalité plus longue et le coût plus élevé de telles opérations, le volume de biens « utiles » s’avère limité, de l’ordre « d’une petite année de construction neuve », selon la Fédération Française du Bâtiment.

À l’occasion du Congrès HLM 2023, Habitat & Territoires Conseil⁽⁵⁾ a publié une étude évaluant les besoins du pays en logements neufs pour les années à venir. Il faudrait, aux dires de ce rapport, créer 518 000 logements neufs ou remis sur le marché, entre 2024 et 2030. Un objectif bien supérieur aux récentes projections de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), de l’institut Thomas More ou encore du Gouvernement.

Dans un tel contexte, l’annonce faite au printemps 2023, par Action Logement et CDC Habitat, d’un plan de soutien à la production de logements, vise juste.

Ce plan d’investissement prévoit l’achat de 47 000 logements neufs (30 000 pour Action Logement et 17 000 pour CDC Habitat) auprès des promoteurs. Le but : permettre à des programmes de construction de logements neufs de voir le jour et aux logements produits de trouver preneurs.

Pour CDC Habitat, cette commande (de 12 000 logements intermédiaires et 5 000 logements sociaux) représente un engagement supérieur de moitié à celui d’une année normale d’avant-Covid.

Action Logement a, de son côté, lancé un Appel à Manifestation d’Intérêt (AMI) à la mi-juillet et va acheter 30.000 logements neufs supplémentaires aux promoteurs confrontés à une crise d’une ampleur inédite.

Ce plan de soutien sera mis en œuvre de façon coordonnée par l’ensemble des 50 filiales immobilières du Groupe : 8 000 logements intermédiaires devraient être acquis par les 5 filiales spécialisées in’li et 22 000 logements sociaux ou intermédiaires par les entreprises sociales de l’habitat (ESH) du Groupe. Une part de ces 30 000 logements pourra être réalisée par la Foncière de Transformation Immobilière, filiale d’Action Logement spécialisée dans la transformation de lieux d’activités en logements^(6).

Le plan d’investissement, dont les mises en chantier s’étaleront sur 2024 et 2025, vise des modes de production diversifiés, notamment via des partenariats avec des promoteurs et aménageurs.

À la faveur du plan de soutien, Action Logement entend développer des solutions innovantes pour fluidifier les parcours résidentiels. À la clé, le groupe prévoit des droits de réservation systématiques en faveur des salariés, des dispositifs d’accession à la propriété novateurs, utilisant notamment le bail réel solidaire, qui permet d’accéder à la propriété plus aisément en dissociant la propriété foncière de la propriété immobilière.

Face au coup de pouce concret apporté aux ventes en bloc de logements par le plan de soutien, nombre de grands acteurs du secteur s’interrogent sur ses conditions de réalisation, en particulier leur capacité à « dégager des marges raisonnables » dans les opérations en découlant, qui ne représentent selon eux « pas des volumes énormes »⁽⁷⁾. Les promoteurs immobiliers réitèrent leurs appels à une politique publique pérenne.

« Les marchés financiers, avenir du logement social ? » interrogeait la table-ronde de clôture de la convention nationale 2023 des OPH.

Historiquement considéré comme un élément du pacte social, facteur de cohésion sociale et d’aménagement des territoires, le monde HLM se trouve à la croisée des chemins, face au spectre de l’assèchement des financements publics.