Quoi de commun entre l’aménagement d’un quartier, la distribution de l’eau, le développement d’un réseau de chaleur, la rénovation et la location d’un parc de logement, la création d’un pôle touristique, la gestion d’un équipement culturel, la valorisation des déchets ou encore la modernisation des transports publics ? Ces projets d’investissement et services publics locaux sont massivement gérés par des EPL.
Des entreprises au service de l’intérêt général
Les Entreprises Publiques Locales ont émergé et sont montées en puissance à la faveur des diverses vagues de décentralisation. Mais quelles sont-elles aujourd’hui ?
Tout est dit dans leur nom.
Les EPL sont de véritables entreprises, gages de l’efficacité de l’action publique auprès de collectivités à la fois actionnaires et clientes. Ces 1310 sociétés, régies pour la plupart par le Code du Commerce, emploient près de 63 000 personnes en France et génèrent près de 14 milliards d’euros de chiffre d’affaires.
Les EPL sont publiques : elles exercent une mission d’intérêt général et les élus locaux sont directement impliqués dans leurs instances de gouvernance.
Elles sont enfin locales, avec un rôle de catalyseur du développement des territoires et de relais des collectivités s’agissant d’investissements lourds.
Un modèle (pas si) français
Le modèle de l’économie mixte est né, en France, du besoin de reconstruction dans l’entre-deux-guerres. Il s’agissait alors de suppléer la défaillance des promoteurs et concessionnaires privés. Mais si le modèle de la SEM est longtemps resté l’apanage de la France et de la Belgique, l’économie mixte n’est pas un régime spécifiquement français. Le modèle est apparu dès le 19ème siècle en Allemagne, où il est encore aujourd’hui très développé. Il existe actuellement près de 30 000 EPL en Europe, un chiffre en hausse de 10,6% entre 2010 et 2019.
L’activité des EPL couvre aujourd’hui plus de quarante métiers. Initialement déployée dans les secteurs de l’habitat et de l’aménagement, l’économie mixte locale a massivement investi les domaines du tourisme, du loisir, de la culture, mais aussi ceux de l’environnement et des réseaux.
Une gamme EPL enrichie depuis 2008
Dans le but de diversifier les possibles réponses apportées aux besoins des territoires, le mouvement des EPL a initié depuis 2008 une stratégie de gamme, diversifiant un modèle initial centré sur les Sociétés d’Economie Mixte (SEM). Ces dernières accompagnent une délégation croissante de la gestion des services publics, en permettant aux collectivités d’en conserver la pleine maîtrise.
Exclusivement détenues par des actionnaires publics, la Société Publique Locale (SPL) a fait son apparition en 2010 et permet aux collectivités de s’associer pour la reprise de services jusqu’alors en gestion directe. Les collectivités y détiennent 100% du capital, avec les intercommunalités en première ligne avec 45% des parts (contre 33% pour les communes).
Créées en 2014, les SemOp, à objet unique et durée limitée, font émerger un nouveau modèle d’actionnariat public-privé, qui se révèle particulièrement adapté à la gestion des réseaux d’eau ou d’assainissement, à la gestion d’équipements touristiques ou culturels, à l’aménagement et au développement économique, ou encore à la gestion de services à la personne. La part des collectivités dans l’actionnariat des SemOp atteignait dans les faits 38% en 2019, leur assurant une minorité de blocage.
La maîtrise politique au cœur du modèle
Les trois types d’EPL incarnent une vision résolument partenariale de l’action publique dans les territoires. Si les collectivités forment en moyenne 65% de l’actionnariat des EPL, celui-ci est ouvert à d’autres opérateurs : institutions financières, entreprises, associations locales... Une complémentarité des compétences et des capacités financières qui favorise une plus grande efficacité de l’action publique territoriale.
L’implication des élus locaux est un principe fondamental dans le modèle porté par les EPL. Il revient en effet aux élus d’impulser la création des EPL et le choix de leur statut. Obligatoirement présents dans les conseils d’administration ou de surveillance des EPL, les élus en maîtrisent la gouvernance et le contrôle.
Un secteur impacté par la crise sanitaire
Les Entreprises Publiques Locales se situaient, à la veille de la crise sanitaire, dans une conjoncture économique plutôt favorable. Avec un chiffre d’affaires en hausse de 26% entre 2014 et 2018, les EPL traversaient même un cycle de hausse significatif de leur volume d’activité. Elles avaient parallèlement consolidé leur assise financière en renforçant leur capitalisation : +44% pour leurs fonds propres sur la même période. Le niveau de leur trésorerie avait également augmenté : +26% entre 2014 et 2018.
Dans un tel contexte, le ralentissement voire la suspension des activités induits par l’épidémie de COVID-19 a dans un premier temps pu être partiellement absorbé. Profonde et durable, la crise économique induite aura toutefois, selon la Fédération des EPL, des conséquences sur leurs exercices 2020 et 2021.
Certains secteurs sont plus exposés et impactés que d’autres. C’est le cas des EPL de services en lien avec le tourisme, la culture, les loisirs, dont l’activité s’est brusquement arrêtée avec des perspectives de reprise encore incertaines. Dans une moindre mesure, les EPL opérant dans la gestion de l’eau, des déchets et de l’énergie sont également fragilisées avec l’anticipation d’un ralentissement du rythme de leurs investissements. Quant aux EPL d’aménagement, qui font face à d’importants retards et surcoûts sur les chantiers, et aux EPL de logement, potentiellement exposées au risque de défaillances de locataires professionnels, c’est à plus longue échéance qu’elles pourraient se trouver en difficulté.
Les EPL : un rôle d’entrainement vers la sortie de crise ?
Comme le note le « Livre Blanc sur l’économie mixte locale », publié en octobre 2019, « l’économie mixte locale a su se positionner au cœur d’un écosystème au sein duquel elle exerce un rôle moteur d’entraînement. » Les salaires que versent les EPL, les fournisseurs locaux rassemblés autour d’elles et les investissements massifs portés jouent, de fait, un rôle démultiplicateur au service du développement économique et social des territoires. En 2015, la valeur ajoutée injectée par les EPL dans l’économie était évaluée à 6 fois leur valeur ajoutée propre. Soit 8 fois plus que les entreprises privées.
Les EPL se distinguent par ailleurs par une forte intensité capitalistique, les prédisposant à porter des investissements publics importants. Dans ce rôle de relais des collectivités et de levier de financement des investissements, elles s’inscrivent dans une logique de pérennité et de long terme. Un positionnement attractif pour les banques, qui se montrent favorables à les soutenir.
L’économie mixte locale est enfin un terreau fécond pour accélérer les transitions, qu’elles soient écologique, numérique ou urbanistique. Cette vocation propre rejoint certains des objectifs prioritaires du plan de relance, dans lequel les EPL pourraient dès lors occuper une place de premier choix.