La gestion du service des déchets ménagers à la loupe

La collecte et le traitement des déchets ménagers incombent, en France, aux collectivités territoriales. Entre financements peu lisibles, modes de gestion complexes et multiples enjeux environnementaux, l’équilibre économique de la filière est fragile. Co-produite par le think-tank Terra Nova et La Banque Postale, une étude publiée le 8 juillet 2021 fait le point et formule des recommandations.

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La gestion des déchets générés par nos modes de vie est un enjeu crucial dans les territoires. L’impact écologique du cycle de production, de collecte et de traitement des ordures ménagères est en effet connu, à la fois sur la pollution des milieux et sur la biodiversité. Leur traitement est responsable de 4% des émissions de gaz à effet de serre en France. 

Le code de l’environnement définit plusieurs objectifs de réduction et valorisation des déchets :  

  • L’extension des consignes de tri à l’ensemble des emballages en plastique dès 2022 ;
  • La généralisation du tri à la source des déchets organiques (ou biodéchets) en 2024 ; 
  • La réduction de 50% des déchets admis en installations de stockage à horizon 2025 (par rapport à 2010) ;
  • L’augmentation progressive à 65%, d’ici à 2035, des tonnages orientés vers le recyclage ou la valorisation organique. 

Le plan France Relance prévoit, quant à lui, des investissements ciblés sur la modernisation des centres de tri et de valorisation des déchets, mais aussi sur le réemploi et le recyclage des matières plastiques.

Or, la tenue de ces divers objectifs découle largement de la responsabilité des collectivités territoriales et de leurs opérateurs dédiés. 

Entre constats et perspectives, l’étude publiée par Terra Nova et La Banque Postale réinterroge les déchets ménagers et leur gestion.

Des volumes de déchets ménagers en recul constant

Les chiffres-clés publiés par l’ADEME en 2020 indiquent que les quantités de déchets collectés en mélange (non triés ou ordures ménagères résiduelles) reculent régulièrement depuis 2005, au rythme de 1,5% par an en moyenne en tonnage et de 2% en kilogramme par habitant. 

Cette baisse s’explique notamment par une amélioration du geste de tri. Le volume de déchets ménagers recyclés progresse de 0,8% par an entre 2007 et 2017, conséquence de pratiques de tri de mieux en mieux intégrées au quotidien des Français. 

Le service public des déchets ménagers : une organisation complexe et hétérogène

Depuis le 1er janvier 2017, avec l’entrée en application de la loi NOTRe, la gestion du service public des déchets ménagers, jusqu’ici partagée avec les communes, revient en propre aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI).

Cette compétence englobe la collecte et le traitement des ordures ménagères. Elle peut être exercée suivant plusieurs modèles :

  • En gestion directe par les EPCI (qui passent des marchés publics aux diverses étapes du cycle de gestion des déchets) ;
  • En délégation de service public (DSP), cette gestion étant alors confiée à un délégataire (entreprise privée, SEM, SPL…) qui assume le risque d’exploitation ; 
  • En déléguant l’ensemble de la compétence à un syndicat, qui peut lui-même la subdéléguer à un autre syndicat (39% des syndicats le font).

Le manque de lisibilité institutionnelle qui découle de ces divers modèles de gouvernance est renforcé par le fait qu’un même EPCI peut voir ses communes réparties dans plusieurs syndicats. La multiplication des modes de gestion différenciés entre communes d’un même EPCI pèse également sur la lisibilité du service et sa transparence vis-à-vis des citoyens.

Avec la loi NOTRe, 235 syndicats « Ordures ménagères » dont le périmètre d’action coïncidait avec le territoire d’une EPCI ont été dissous, soit une diminution de 40%. Au 1er janvier 2020, on comptait 327 syndicats compétents en matière de déchets ménagers sur le territoire national. 13% d’entre eux exercent également d’autres compétences (par exemple d’assainissement). 

Le coût de la gestion des déchets : essentiellement du fonctionnement

Le budget de la gestion du service des déchets ménagers s’élève à 112€ par an et par habitant, hors remboursement de la dette. Rapporté au budget annuel moyen des EPCI à fiscalité propre (756€ par habitant), la gestion des ordures ménagères représente ainsi 15% du budget intercommunal.

L’essentiel de ces dépenses (90%) concernent du fonctionnement. Les prestations nécessitant des équipements lourds comme les centres de tri ou les usines d’incinération font souvent l’objet d’une délégation de service public ou d’un contrat de marché public. Ceci se traduit dans les comptes des groupements à fiscalité propre par une dépenses de fonctionnement vers le délégataire ou le prestataire.

Les dépenses d’investissement sont, quant à elles, essentiellement constituées de dépenses d’équipement (constructions et installations à 80%). Ces investissements suivent habituellement le cycle électoral communal, avec un fléchissement en début de mandat, puis une montée en charge progressive pour atteindre un point haut en fin de mandat.

Le financement des ordures ménagères : un manque de lisibilité

Le service des ordures ménagères est essentiellement financé par le contribuable. Sur les 112€ de dépenses annuelles, 68€ proviennent en effet de la fiscalité.

Or, l’essentiel de cette fiscalité est décorrélé (la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou TEOM, qui représente les 2/3 des ressources) du service rendu ou du volume de déchets collecté et dépend en fait de la valeur locative des locaux concernés (qu’ils soient occupés ou non).  Gage de simplicité et de stabilité (la ressource est prévisible et en hausse quasi-constante), la TEOM est dès lors souvent source d’incompréhension de la part des citoyens.

Le service peut également être financé par l’usager (et non le contribuable) à travers la redevance d’enlèvement des ordures ménagères pour les particuliers (REOM), davantage en lien avec le service rendu. Ce mode de tarification reste fortement minoritaire dans le choix de financement des collectivités. La REOM représente moins de 10% des volumes collectés en TEOM. 

Les EPCI bénéficient par ailleurs de subventions, à hauteur d’environ 2% du total des ressources dédiées. Ils touchent enfin des participations d’organismes tiers comme les éco-organismes, à hauteur d’environ 10% du budget total. Le soutien financier des éco-organismes est lié à la mise en place de la responsabilité élargie du producteur (REP), qui oblige les producteurs d’une vingtaine de catégories de produits à participer financièrement au coût de leur élimination. La plupart du temps, la REP est en effet mutualisée entre producteurs d’une même filière, sous forme de contribution aux éco-organismes qui prennent en charge la collecte et le traitement des déchets produits. 

Quant au recours à l’emprunt – et notamment aux prêts verts – il est porté par les EPCI à fiscalité propre ou les syndicats qui gèrent des équipements lourds en direct, sans délégation.

Vers une tarification plus incitative ?

Depuis 2014, les collectivités peuvent introduire une part incitative (10 à 45% du total) dans la TEOM. Le montant de la facture payée par l’usager varie alors en fonction de son utilisation du service, donc de la quantité de déchets produits.

Les EPCI qui font ce choix voient le tonnage de leurs ordures ménagères baisser rapidement. Mais le nombre d’EPCI qui mettent en œuvre la tarification incitative reste très faible (0,4% du produit total de la TEOM), en raison de la complexité du dispositif à déployer, notamment dans les zones urbaines denses qui ont une majorité de logements collectifs.

La mise en place de la part incitative est, par ailleurs, coûteuse, au démarrage. L’achat de matériels comme les conteneurs à badge est nécessaire. Il faut également prévoir et budgéter une communication accrue envers les habitants et l’acquisition de logiciels ad-hoc. La première année, la loi autorise le produit de la TEOM (parts fixe et incitative cumulées) à augmenter au maximum de 10% par rapport au produit de l’année précédente, du fait de ce surcoût initial.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) prévoit, pour mémoire, la couverture de 25 millions d’habitants par la tarification incitative à horizon 2025 (contre 6 millions actuellement). 

La tarification à blanc est une alternative possible, consistant à informer l’usager sur le volume de déchets produits et le coût engendré pour la collectivité. Le montant de la facture n’est en revanche pas impacté.

Contraintes écologiques et réglementaires : de nouveaux défis à venir pour les collectivités

Les horizons proches définis par la réglementation imposent à l’ensemble des acteurs de la filière de nouveaux objectifs. La baisse prévue de la mise en décharge à horizon 2025 et la hausse de la fiscalité applicable aux déchets incinérés ou enfouis via la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sont autant d’évolutions qui vont inciter à développer la prévention et le recyclage. La marge de progression reste en particulier importante pour la réduction des déchets à la source et pour une meilleure valorisation des emballages plastiques, qui ne sont actuellement recyclés qu’à 29%.

L’extension des consignes de tri va être associée à de nombreux investissements. Les collectivités vont devoir adopter une stratégie intégrée, associant prévention (car le meilleur déchet est celui qu’on ne produit pas) et gestion optimisée.

Le nouveau modèle économique à construire est source de multiples défis. Surtout dans un contexte de prix du pétrole relativement bas, où les filières de recyclage sont plus difficiles à valoriser.

Le revirement de certains des principaux pays récipiendaires des déchets français (à commencer par la Chine, en janvier 2021), refusant de continuer à traiter les déchets européens même triés, va obliger notre pays à structurer des débouchés autonomes et à créer des usines d’incinération et de recyclage. 

La transposition dans le droit français de la directive européenne SUP (single-use plastics) de juin 2019 prévoit l’incorporation de 25% de plastique recyclé en 2025 dans les bouteilles plastiques. De même l’article 61 de la loi anti-gaspillage pour l’économie circulaire (AGEC) prévoit que « la mise sur le marché de certaines catégories de produits et matériaux peut être subordonnée au respect d’un taux minimal d’incorporation de matière recyclée ».

Pour passer d’une économie linéaire à une économie circulaire, la collecte, le traitement, le recyclage et la valorisation des déchets issus d’un produit devront être anticipés dès sa conception par les producteurs.

Reste à convaincre les citoyens réfractaires, qui sont néanmoins de moins en moins nombreux. Les territoires ne seront, de ce point de vue, pas sur un pied d’égalité. On sait par exemple que la pratique du tri sélectif ou encore du compostage est beaucoup plus développée dans l’habitat pavillonnaire que dans les habitats verticaux.

Gestion des déchets ménagers : diversité des pratiques en Europe

À l’échelle de l’Europe, la tendance à la baisse des volumes de déchets municipaux est largement partagée. Ce recul a été en moyenne supérieur à 3% entre 2008 et 2018 (en kg par habitant).

Mais c’est la diversité qui prime pour ce qui concerne les dépenses et priorités des pouvoirs publics et de leurs opérateurs.

On observe ainsi un rapport de 1 à 3 dans les volumes de déchets collectés par les autorités municipales, de 272 à 814 kg par habitant (en 2018). La France affiche, à 535 kg par habitant, un volume légèrement supérieur à la moyenne de l’Union européenne.

Il est à noter que les pays présentant le plus faible revenu moyen par ménage sont ceux qui, logiquement, produisent le moins de déchets ménagers, du fait d’une consommation moindre. 

Le taux de recyclage varie quant à lui, d’un pays européen à l’autre, d’un rapport de 1 à 7. Six pays recycle à plus de 50% : l’Allemagne, la Slovénie, l’Autriche, les Pays-Bas, la Belgique et la Lituanie. Mais certains ont encore majoritairement recours à l’enfouissement ou à l’incinération. 

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