100 ans après leur création, les Entreprises publiques locales sont devenues incontournables dans de nombreux secteurs

Philippe Laurent : Effectivement, en 2006, la création des Sociétés publiques locales (Spl) a établi une vraie rupture avec la traditionnelle dichotomie très française entre public et privé. Suivant un modèle très présent à l’échelle européenne, l’actionnariat d’une Spl peut être à 100 % public, à condition qu’a minima deux collectivités figurent au capital. La grande affaire a été la reconnaissance, conquise de haute lutte, du mécanisme « in house » (ou quasi-régie) exonérant les collectivités de toute obligation de publicité et de mise en concurrence dès lors qu’elles souhaitent faire travailler une Spl dont elles sont actionnaires.

Enfin, en 2014, la mise en place des Sociétés d'économie mixte à Opération unique (SemOp) comme nouvel outil de coopération public-privé à objet unique, dans lequel l’actionnariat privé peut être majoritaire, est venu offrir une alternative au traditionnel modèle des concessions et des délégations de service public (DSP).

Philippe Laurent : Les Epl offrent la souplesse de gestion et la réactivité d’une entreprise, tout en gardant le service concerné sous le contrôle des élus territoriaux.

Le modèle s’avère particulièrement bien adapté aux services publics où l’initiative privée est insuffisante ou inexistante et à des fins de partage de la valeur ajoutée.

Les Epl permettent d’associer plusieurs collectivités à la gestion d’un même service, donc de mutualiser des moyens à l’échelle d’un territoire. Elles permettent en outre de recruter des professionnels experts aguerris que l’on ne trouve pas, ou que l’on ne peut pas rémunérer dans la fonction publique territoriale. Dans certains domaines, comme celui du social et de la petite enfance, créer une Epl permet de sécuriser et pérenniser le fonctionnement d’un service, quand les bénévoles de l’association gestionnaire s’épuisent.

Il reste toutefois un enjeu important à traiter, très prégnant en ce début de mandat municipal : c’est celui de l’acculturation des élus, des cadres territoriaux à l’intérêt et au fonctionnement des Epl. On le voit avec les nouveaux élus municipaux : beaucoup d’entre eux ne connaissent pas le mode de fonctionnement et les contraintes des Epl.

Philippe Laurent : L’économie mixte – dont le modèle est de gérer un service public avec le même fonctionnement qu’une entreprise traditionnelle - pourrait être perçue comme idéologiquement plutôt de droite. Mais tous les courants politiques ont historiquement développé l’économie mixte dans les territoires, constituant leurs propres réseaux d’acteurs, et les élus de tous bords promeuvent le modèle de l’économie mixte. Aujourd’hui, plus personne ne remet en cause le fonctionnement et la pertinence des Epl.

Philippe Laurent : En France, l’intercommunalité est une réalité assez normée. Le transfert d’une compétence au niveau intercommunal ne peut s’exercer que pour la totalité du périmètre d’une compétence donnée. Cette situation peut créer des tensions. Une SEM peut par exemple permettre une mutualisation sans transfert de compétence : c’est une vraie souplesse.

Philippe Laurent : Les Epl, comme toute entreprise privée, sont touchées par les difficultés liées par exemple à la crise sanitaire, à l’inflation ou au réchauffement climatique.

Néanmoins, les structures d’économie mixte ont une capacité de résilience sur la durée. Elles présentent en outre une capacité de démultiplier les sources d’emprunt, et donc les modalités d’investissement des collectivités. Surtout lorsqu’il s’agit de SEM, où des acteurs privés peuvent intervenir.

Ce principe se heurte aux limites fixées sur les garanties apportées par les collectivités dans les projets des Epl. Par exemple, en ce qui concerne la production d’énergies renouvelables, la loi*$ limite la garantie des collectivités à 50 % des emprunts (contrairement au secteur du logement où leur garantie peut couvrir la totalité des emprunts).

Depuis des années à la FedEpl, nous plaidons pour que cette proportion légale soit portée à 80 %, sans succès pour l’instant.

Philippe Laurent : Les Epl disposent de marges de progression et de développement dans de nombreux domaines : le secteur social (notamment la petite enfance et l’accueil des personnes âgées dépendantes), la production d’énergie, les transports publics, le tourisme, etc.

Dans ces secteurs comme dans d’autres, les Epl peuvent se substituer peu à peu, et avec profit, au processus de délégation de service public. Dans la délégation de service public (DSP), en effet, la contrepartie des investissements consentis par le délégataire est un engagement contractuel sur le temps long, pouvant aller jusqu’à douze années. Cela sans qu’aucun contrôle puisse être exercé par la collectivité, hormis sur les tarifs. On ne contrôle pas la vie quotidienne d’une DSP. Avec une Epl, c’est possible. Et d’une mise en œuvre souvent purement administrative des services publics, on passe à une logique plus gestionnaire.

Philippe Laurent : Un banquier peut jouer deux rôles distincts auprès des acteurs de l’économie mixte, soit comme investisseur, soit comme prêteur.

Certaines banques ne souhaitent pas être actionnaires des Epl. D’autres acceptent de siéger aux conseils d’administration des Epl tout en sachant qu’aucun dividende ne sera versé, considérant cette présence comme une marque de soutien.

Les Epl mobilisent les banques car la plupart d’entre elles ont de forts besoins d’investissement : logement social, énergies renouvelables, aménagement, etc.

Nous avons besoin de partenaires bancaires bien au fait de nos fonctionnements et de nos contraintes.

L’un de nos sujets de préoccupations est de pouvoir obtenir des financements bancaires à maturités plus longues. Dans le secteur du logement social ou des transports ferroviaires, par exemple, une durée d’emprunt de 15 à 20 ans ne suffit pas toujours. Cela peut créer une tension forte sur les remboursements alors même que les infrastructures s’amortissent sur 40 voire 50 ans.

Les règles de grande prudence, s’appliquant dans notre pays, forment un frein à l’investissement alors même que le niveau d’épargne des Français n’a jamais été aussi élevé.

Philippe Laurent : L’un de nos chantiers d’avenir prioritaires est celui de la formation et de l’acculturation des élus et des cadres territoriaux à l’intérêt et à la logique de la coopération avec les Epl.

La sécurisation juridique du rôle des élus membres des conseils d’administration des SEM  est un autre de nos axes de travail majeurs. Il règne encore trop souvent un climat de suspicion à l’égard de ces élus et de possibles conflits d’intérêts. La loi ne va pas assez loin : il faut clarifier cela.

Une autre étape à franchir consiste à rendre possible la gestion mutualisée des équipements et des investissements avec les universités et les hôpitaux.

La Spl universitaire a été créée par la loi, mais les conditions de son application sont trop complexes et trop contraignantes pour les collectivités, les universités devant être majoritaires dans l’actionnariat de ces sociétés. Or la réalité est que les collectivités sont disposées à subventionner les projets, mais à la condition d’avoir ensuite un droit de regard sur ces derniers.

La culture de la coopération avec les élus locaux n’existe ni en milieu hospitalier, ni en milieu universitaire. Il entre dans ces relations beaucoup de méconnaissance mutuelle et de réticences à l’égard des autorités de tutelle : des obstacles essentiellement culturels.

Il faut pourtant avoir en tête le niveau de développement important de l’économie mixte en Europe : l’Allemagne et l’Autriche, son berceau historique, mais aussi l’Espagne, l’Italie et plusieurs pays nordiques.